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       Ano I - nº 7
  ENTREVISTA: Profª. Suedeen Kelly
Cynthia Dalvia
e Tharcisio Bierrenbach de Souza Santos,
São Paulo
             

EXPERIÊNCIA AMERICANA NO SETOR DE ENERGIA ELÉTRICA É COMPARTILHADA NO BRASIL

Membro da Comissão Federal de Regulação Energética dos Estados Unidos, a Prof. Suedeen Kelly esteve no Brasil para falar da experiência na regulação do setor de energia elétrica americana Profª. Suedeen Kelly






A Prof. Kelly é advogada e lecionou Legislação da Área Energética, Regulação da Utilização Pública de Energia, Direito Administrativo e Legislação Processual na Universidade do Novo México. Em 1999, trabalhou como assessora legislativa do senador americano Jeff Bingaman. Foi presidente da Comissão do Serviço Público do Novo México, que atuou na regulação das áreas de eletricidade, água e gás do estado. Co-autora do livro Energy Law and Policy for the 21th Century, a Prof. Kelly publicou diversos artigos em veículos especializados em eletricidade e meio ambiente.

Durante sua visita à FAAP, a Prof. Kelly concedeu uma entrevista para a Revista Estratégica e contou uma série de experiências norte-americanas na questão energética.

Como é regulamentado o setor de energia elétrica nos Estados Unidos?

Tanto o Governo Federal quanto os Governos Estaduais atuam na regulamentação do setor de energia elétrica nos Estados Unidos. A venda de energia elétrica aos grandes consumidores – também conhecidos como “mercado de atacado” – está sob a tutela do Governo Federal.

Portanto, as linhas de transmissão operadas por geradores e concessionárias de energia elétrica são gerenciadas pelo Governo Federal. Enquanto isso, cada Estado é responsável pela regulamentação nas vendas diretas ao consumidor, denominado “mercado de varejo”. Nesse caso, o Governo Estadual atua diretamente com as empresas de distribuição de energia.

Para o funcionamento coerente do setor de energia elétrica, os governos Federal e Estadual devem trabalhar juntos, o que nem sempre acontece.

Quais os grandes marcos na estruturação de mercado de energia elétrica nos Estados Unidos? No início da década de 90, o Governo Federal aprovou uma lei para tornar a área de geração de eletricidade mais competitiva. Em 1996, o Governo Federal – por meio da Comissão Reguladora de Energia – liberou a venda de energia elétrica no atacado para geradores, ou seja, a venda das linhas de transmissão. A idéia era criar uma concorrência entre vendedores e compradores de energia que precisariam de um sistema de transmissão para levar o que estava sendo vendido aos grandes consumidores (mercado de atacado).

Nessa mesma época, o governo estadual da Califórnia quis ampliar essa concorrência para o consumidor individual (mercado de varejo).

Quais os motivos para o governo da Califórnia incentivar a abertura do mercado para o consumidor individual?

O governo da Califórnia queria viabilizar a geração de energia elétrica mais barata para o Estado, uma vez que os preços estavam altos demais. Seria uma maneira de melhorar também a vantagem competitiva do Estado que, se fosse um país, seria a sétima economia do mundo.

A área de geração de energia elétrica contava com inovações tecnológicas, como a combustão a gás. O gás era muito barato e diminuía drasticamente o preço da geração de energia.

Quais os problemas identificados durante a estruturação do mercado de energia na Califórnia? Preços altos, “apagões”, geração de energia insuficiente, prejuízos de mais de US$ 10 bilhões e verões com altas temperaturas ocasionaram muita confusão nos negócios do Estado, que ainda está se recuperando dos desastres econômicos.

Como começou a estruturação do mercado de energia na Califórnia?

A iniciativa estadual foi tomada por uma decisão política de mudança na área legislativa. A primeira ação ficou por conta da determinação às concessionárias para a venda da área de geração a empresas diferentes, com o intuito de incentivar novos investidores como provedores de energia.

Na Califórnia, eram três grandes geradores de energia responsáveis por quase toda a produção no Estado: um em San Diego, uma em Los Angeles e um terceiro em San Francisco. A única exceção eram as usinas nucleares.

A convite da área legislativa do Estado, os participantes do mercado participaram de uma discussão durante três semanas para a reestruturação do mercado, que levasse em consideração os interesses de todos os envolvidos no setor.

Quais as lições aprendidas durante a reestruturação do mercado de energia?

A Califórnia vai conseguir reestruturar o mercado para venda de energia no varejo para grandes empresas.

Atualmente, o mercado não está organizado, mas instituímos um mecanismo antes de reestruturar o mercado:

1. Verificar os recursos existentes de geração e transmissão, para que não haja imediatamente uma escassez energética.

2. O processo de localização de nova geração tem que ser adequado.

3. Metas e objetivos devem ser determinados pelo marco institucional de regulação, que não deve ser detalhado demais antes da implantação.

4. Em um novo mercado, deve-se permitir os contratos de longo prazo.

5. Se houver compra da energia elétrica no mercado “spot”, permita a compra do mercado “hedge”.

6. Estabeleça políticas de segurança.

7. Os consumidores precisam sentir a alta de preços para perceber a crise e conservar energia. Na Califórnia, por exemplo, um estudo comprovou que, se não houvesse congelamento de preço naquele verão, os consumidores teriam sentido o aumento do impacto do aumento dos preços e, provavelmente, teriam economizado energia.

8. Fixe regras para impedir jogos ilegais no mercado.

9. As regras devem ser claras para que não aconteça manipulação de mercado

O que está ocorrendo atualmente no mercado de energia na Califórnia?

O governador da Califórnia, Arnold Schwarzenegger, estabeleceu um sistema de contratos de longo prazo, por meio da Câmara Estadual. O Estado não possui “varejo” de energia e desapareceu também no “atacado”. Os contratos de energia expiram entre 2005 e 2011, criando uma nova oportunidade e necessidade para decidir o funcionamento do mercado de energia no futuro.

O governador quer reinstituir uma competitividade no varejo da Califórnia, principalmente aos grandes consumidores que, se eu não me engano, é o modelo brasileiro. Com a cobertura econômica da Califórnia, qualquer fato que abale o Estado tem repercussão no resto do País. Mas a Califórnia está se recuperando.

Existem outros Estados nos EUA em que o mercado de atacado e varejo está bem organizado. Nova Inglaterra tem um sistema de atacado com leilões públicos e um sistema de varejo. Nova Iorque tem um sistema organizado de leilões, que deve ganhar em breve competitividade no varejo.

Quais foram os principais impactos da Califórnia durante a crise do “apagão”?

Em 22 de maio de 2000, os preços aumentaram 433% em relação ao preço do ano anterior. Não havia energia suficiente na Califórnia, que nunca havia visto um blackout. No total, foram 17 blackouts ao longo do verão em San Francisco, San Diego e Los Angeles e 32 emergências, onde o blackout quase aconteceu. Tudo isso gerou uma perda geral de confiança na comunidade empresarial no Vale do Silício, uma perda total de confiança no governador e no mercado.

Por que os preços subiram tanto? Por que havia falta de energia?

Basicamente porque a demanda aumentou no Estado. Em 1999, a demanda aumentou e o suprimento diminuiu. A principal causa do aumento da demanda foi o registro de um dos verões mais quentes da história da Califórnia, aumentando também a demanda para arcondicionado.

A onda de calor foi tão grande que chegou a Oregon, Washington e continuou avançando para oeste. Na ocasião, a Califórnia importava energia de outros estados que também tiveram um aumento de demanda. A economia estava crescendo, entre 97 e 2000, sem um aumento na geração de energia. A defasagem entre a demanda e a produção era cada vez maior, mas o congelamento de preço na taxa de energia impossibilitava o entendimento do consumidor final diante da crise. Mas as fraudes e a manipulação de mercado foram os principais motivos para o aumento do preço da energia elétrica. Por conta da escassez real de energia elétrica, o preço iria aumentar mesmo. Mas é preciso calcular o lucro excessivo das geradoras para devolver o dinheiro ao mercado, como o caso da ENRON, que foi retirada do mercado de geração de energia porque agiu de forma fraudulenta.

O que ocasionou o “apagão” vivido em agosto de 2003 nos Estados Unidos? Quais foram as lições aprendidas?

O “apagão” afetou 50 milhões de pessoas nos Estados Unidos e Canadá, atingindo desde Ohio até o norte dos Estados Unidos – principalmente a região de Nova Iorque – e o Canadá. Calcula-se que o setor teve um prejuízo de 4 a 10 bilhões de dólares. Segundo um estudo realizado pelos governos americano e canadense, a principal lição aprendida foi que a confiabilidade do sistema elétrico está debilitada. Diante disso, o Congresso Americano elaborou um projeto de lei para obrigar a implantação de padrões de credibilidade. Essa lei ainda não foi aprovada, mas tem sido vista positivamente pela maioria dos representantes do Congresso.

Em nossa avaliação detalhada, aprendemos que devemos estar atentos aos três T´s: Tools (Ferramentas), Training (Treinamento) e Trees (Árvores). Os principais “apagões” ocorrem quando as linhas de transmissão estão sobrecarregadas e presas nas árvores.

No caso de Ohio, o fluxo de elétrons foi interrompido por causa de árvores (trees) no trajeto das linhas de transmissão. Os elétrons foram para outros fios sobrecarregados que se partiram em efeito cascata até o colapso total. Outro fator avaliado ficou por conta da ferramenta (tool) utilizada para comunicar rapidamente o problema em algumas áreas do País, que ainda usam uma comunicação antiga e lenta. Para finalizar, faltou também treinamento (training) adequado para os operadores. O operador de Ohio deveria ter desligado os geradores de energia da região para que houvesse apenas um “apagão” naquela área, mas o operador não estava preparado para tomar uma decisão com uma visão mais ampla da crise em cascata que poderia ser evitada.

Como o cidadão da Califórnia prevê uma situação semelhante no futuro, se vier a acontecer?

O problema de geração inadequada da Califórnia permanece. No verão passado, a oferta estava muito apertada em relação à demanda. Antes daquele verão, houve a recessão econômica da Califórnia e a demanda permaneceu. Quando a economia começou a melhorar no ano passado, houve um aumento do crescimento econômico e tivemos quatro recordes de alta no uso da energia no verão sem queda das linhas de transmissão ou geração. A demanda foi coberta, mas as reservas caíram bastante.

Para o verão de 2005, a previsão é aumento da demanda e, francamente, a geração não vai aumentar tanto assim.

Se houver uma seca qualquer ou uma instalação de uma hidrelétrica que não possa produzir tanto como produziu anteriormente, teremos grandes problemas na Califórnia. O governador da Califórnia, a Comissão de Concessionárias Públicas e a Comissão de Operadoras estão preparando um trabalho de conservação e economia de energia.

Na sua opinião, quando, de fato, vamos ver novos investimentos em energia na Califórnia e no País como um todo?

Usando a Califórnia como exemplo, os novos investimentos vão ocorrer quando houver uma decisão nas regras de mercado e seu funcionamento. Os investidores precisam ver um futuro suficientemente longo para o mínimo de certeza de recuperação do investimento. Além disso, a avaliação de recursos válidos e sólidos é fundamental, uma vez que algumas fontes tradicionais de capital não são merecedoras de crédito.

Entretanto, se as regras forem estabelecidas e pudermos prever a recuperação de investimentos, certamente haverá investimento de capital privado. Nos Estados Unidos, permitimos investimentos de qualquer fonte de capital. A geração de energia é de propriedade dos investidores privados, governos locais e governo federal e, às vezes, há uma propriedade conjunta e um esforço consorciado público-privado.

Quais os motivos das dificuldades de transmissão de energia elétrica nos Estados Unidos?

A falta de investimentos importantes em transmissão de energia elétrica, apesar do aumento de demanda, é talvez o problema de mais longo prazo nos Estados Unidos. As principais razões foram os aspectos sócios econômicos e ambientais para a instalação de linhas de transmissão. A população não quer a construção de um empreendimento desse tipo perto de casa. Por isso, a avaliação dos impactos ambientais foi um ponto muito importante no processo de implantação de usinas de geração de energia elétrica. A incerteza da existência de um mercado atacadista e de varejo competitivo também contribuiu para a dificuldade na decisão de investidores para a escolha do local de implantação da linha de transmissão ou de geradores de energia, que depende do local de comercialização de eletricidade. Por isso, o interesse dos investidores começou somente quando as regras do mercado foram definidas pelo Governo. Qual a sua opinião sobre a implantação de um planejamento geral de transmissão, considerando todo o país?

É uma idéia excelente. Nos Estados Unidos, por exemplo, as regiões com mercados de atacado organizados estão preparando um planejamento regional de transmissão. Exemplos disso são a Nova Inglaterra, Nova Iorque, e alguns outros Estados. A região do centro-oeste acabou de organizar o mercado de energia e começou o planejamento de transmissão. O oeste do Texas organizará o mercado da região no ano que vem. Ao contrário dos Estados da Califórnia e o oeste dos Estados Unidos. Na Califórnia, o mercado ainda não está se planejando enquanto o mercado não volta para a sua forma anterior. No oeste dos Estados Unidos, a região sudoeste não possui um mercado organizado.

O que pode ser feito em termos de controle das leis sobre energia para que não dependa exclusivamente do governo?

Eu trabalho em um Comitê Federal independente. Os membros da Comissão são indicados pelo presidente e confirmados pelo Senado dos Estados Unidos. A lei estabelece até três membros do mesmo partido político. Hoje, somos três representantes republicanos e dois democratas. Eu ocupo um dos assentos democráticos. A Comissão não responde nem para o Executivo nem para o Legislativo. As decisões da Comissão podem sofrer uma apelação do Tribunal de Recursos.

Os membros do comitê são indicados para um mandato de cinco anos e não podem ser removidos de seus cargos pelo Congresso ou pelo presidente da república, a não ser por erros de conduta e por crimes cometidos dentro desse cargo. Nenhum comissário até hoje foi demitido pelo presidente. Se houver discordância de uma decisão tomada pelo Comitê, o caso deve ser julgado no Tribunal de Recursos.

Qual a repercussão da energia renovável nos Estados Unidos?

Nos Estados Unidos, existe um movimento em direção às energias renováveis. Na verdade, 17 dos 50 Estados americanos – incluindo o Distrito de Columbia - têm leis exigindo uma porcentagem da geração de energia consumida, por meio de recursos renováveis nos próximos dez e quinze anos, dependendo do Estado.

Nova Iorque aprovou um padrão de energia renovável que obriga o Estado a produzir 25% da eletricidade a partir de recursos renováveis em 2010. Há diferenças de Estado para Estado, já que uns consideram a hidrelétrica como renovável e outros não. Há também um movimento para a alternativa de energia eólica, uma vez que o custo da tecnologia para produzir vento em usinas pode gerar uma economia de escala. O País conta com áreas montanhosas, pouco populosas, onde venta muito. Os governos de Wioming e da Califórnia estão fechando um acordo para a geração de energia por vento e por carvão para ser vendida para a Califórnia. O governador do Novo México também está pensando nisso.

Qual a sua opinião sobre o mercado brasileiro de energia elétrica?

O Brasil vive momentos importantes e decisórios no setor de energia elétrica. Eu espero que a nossa experiência contribua para que não se cometa os mesmos erros.