O meio ambiente como tema de política externa

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Everton Vieira Vargas*

Resumo: A proteção do meio ambiente e a promoção do desenvolvimento sustentável ganharam, na última década, importância crescente na agenda internacional. Os efeitos das atividades humanas sobre o meio ambiente podem ser sentidos à distância. Isso coloca a necessidade de se buscar soluções negociadas para a mitigação ou prevenção desses efeitos. Essas soluções envolvem aspectos econômicos, políticos, tecnológicos e comportamentais, que estão ligados aos diferenciais de poder e às assimetrias que marcam o sistema internacional. O presente texto é uma apreciação sobre o tratamento que as questões ambientais e de desenvolvimento sustentável têm tido nas últimas décadas, sob a perspectiva dos países em desenvolvimento, e em particular do Brasil, onde se localiza boa parte do capital ambiental do planeta. A premissa central é a de que as questões ambientais são essencialmente políticas e colocam em jogo as bases em que se assenta o desenvolvimento das nações desde a revolução industrial.

Palavras chave: meio ambiente, desenvolvimento sustentável, recursos naturais, Brasil, política externa, cooperação internacional.

Meio ambiente, recursos naturais e relações internacionais

Os recursos naturais são um elemento essencial da jornada da humanidade. Têm sido indispensáveis para a sobrevivência física do homem; são um elo inarredável nas relações sociais e políticas; constituem um dos pilares de sua organização econômica. As mudanças do clima ao longo da história permitiram a fixação do homem à terra, bem como sua evolução de ser extrativista para a condição de produtor de sua alimentação. Civilizações têm sido construídas em torno do acesso aos recursos naturais. Esses recursos conformam a referência mais permanente para a estruturação dos interesses dos atores sociais que informam os vínculos entre as nações. Arnold Toynbee observa, em Mankind and Mother Earth, que "até a atual geração, a humanidade tem se comportado na prática como se a oferta dos recursos não-renováveis da biosfera, tais como os minerais, fosse inexaurível e se o mar e o ar fossem impoluíveis. Esses elementos da biosfera pareceram, de fato, até há pouco serem virtualmente infinitos quando medidos em termos da habilidade do homem de usá-los ao máximo ou de poluí-los"¹ .

O tipo de relação construída por diferentes civilizações com a utilização dos recursos naturais contribuiu não só para o seu esgotamento, mas também para o declínio das próprias civilizações. Enquanto no Egito Antigo a produção agrícola que dependia das inundações do Rio Nilo era capaz de alimentar o camponês e sua família, bem como cinco famílias adicionais, no Império Maia, ao lado das limitações físicas naturais de seu território, o desmatamento para preparar o campo e a conseqüente alteração do ciclo da água concorreram para a escassez de alimentos e, em última análise, para o declínio da sociedade ² .

A ênfase mais recente na idéia de meio ambiente, que envolve a noção de recursos naturais, não minimiza a importância desta última. Na verdade, o conceito de recurso natural expandiu-se para incluir a atmosfera terrestre, a camada de ozônio, os fundos marinhos, as regiões polares, os desertos e as áreas úmidas. A maior abrangência da noção de recursos naturais coincide com a aceleração do crescimento econômico e com a criação de novas demandas sociais. Isso envolve não só a necessidade de ações internas por parte dos governos, mas também a compreensão de que medidas conjuntas são requeridas para proteger os recursos naturais e seu papel na própria sustentação da vida no planeta. A situação desses recursos, dentro ou fora da jurisdição dos Estados, e o nível de avanço econômico e social destes são condicionantes importantes das ações de cooperação.

O impacto das atividades humanas sobre os recursos naturais e o meio ambiente tornou-se mais notável nas últimas décadas. Esse impacto não se limitou às áreas onde se localizam suas causas: pode ser sentido a distâncias muito grandes, como acontece com o efeito estufa derivado da queima dos combustíveis fósseis, especialmente nos países industrializados, e com a utilização dos poluentes orgânicos persistentes. As alterações na natureza estão diretamente vinculadas ao poder que as nações exercem no cenário internacional. As sociedades que dispõem de melhores condições políticas e econômicas atuam com maior autonomia e suas atividades causam, portanto, maior impacto sobre o meio ambiente; têm conseguido, assim, expandir suas capacidades materiais e reforçar sua influência sobre os processos internacionais destinados a disciplinar o acesso e o uso dos recursos naturais e do meio ambiente.

Prejuízos econômicos e sociais - especialmente para a saúde -, os efeitos adversos para o meio ambiente provocados pelas atividades humanas colocam em xeque os fundamentos teóricos, técnicos e éticos das políticas de desenvolvimento econômico e social seguidas pelas nações até agora. Nazli Choucri assinala, a propósito, que a natureza transfronteiriça das mudanças provocadas pela ação antrópica está provocando a emergência de novas formas de política com reflexo na base teórica do estudo das relações entre as nações. Esse lastro da teoria deve necessariamente abordar as ações entre os Estados e aquelas de natureza transnacional na administração das transformações ambientais causadas pelas atividades sociais ³ . A eqüidade ganha uma dimensão especial nesse contexto. As pressões exercidas sobre o meio ambiente e os recursos naturais pelas sociedades avançadas podem se constituir em limites às nações que ainda estão se desenvolvendo, bem como ao alcance das políticas que podem praticar para melhorar a sua qualidade de vida.

As assimetrias que marcam o sistema internacional requerem que os esforços que buscam lidar com as mudanças ambientais, em particular aquelas de caráter global, levem em consideração as distintas responsabilidades históricas, especialmente das sociedades mais avançadas, pela deterioração do meio ambiente global, bem como as diferentes capacidades das nações de responderem aos desafios colocados por aquelas mudanças. A responsabilidade é aqui tomada como fato político derivado do exercício do poder vinculado ao espaço, no sentido formulado por Foucault. O meio ambiente é um espaço organizado nos termos da ação exercida pelas nações que detêm maiores recursos ⁴ no sistema internacional.

As alterações ambientais causadas pelas atividades humanas têm gerado preocupação universal. A persistência nas sociedades industrializadas de padrões de produção e consumo com elevado índice de desperdício e a reprodução desses padrões nos países de industrialização mais recente têm como andaime comum um paradigma de bem estar cujas conseqüências para o meio ambiente requerem rigoroso questionamento. Nas sociedades onde o desenvolvimento ainda está inibido pela persistência da pobreza, a preocupação é que a degradação ambiental seja evitada sem representar um congelamento de padrões insuficientes de produção e de consumo ou um enrijecimento social, econômico e político no plano interno e no internacional. Em outras palavras, a preservação do meio ambiente não pode ser razão para reforçar as tendências de desequilíbrio social e econômico que separam as sociedades. Nos países em desenvolvimento, a erradicação da pobreza e a promoção do desenvolvimento econômico e social são prioridades absolutas e, portanto, devem estar contempladas nos esforços para a proteção de meio ambiente. A conseqüência prática de semelhante dispositivo é reconhecer que é do interesse da comunidade internacional que os países em desenvolvimento orientem seu crescimento econômico e a melhoria das condições de vida de suas populações por meio do acesso facilitado às tecnologias limpas e aos recursos financeiros novos e adicionais.

O advento da sociedade industrial e a consolidação da economia de mercado deram ênfase à produção social da riqueza. Esse processo tem na exploração dos recursos naturais um de seus fatores básicos. O uso desses recursos relaciona-se aos interesses e necessidades dos grupos sociais cuja satisfação hoje, com o progresso técnico, superou os obstáculos da geografia. Este curso da história econômica da humanidade tem, entretanto, uma contrapartida. O papel central dos bens e serviços providos pelo meio ambiente na consolidação do paradigma de desenvolvimento da sociedade industrial fez com que as práticas de exploração ou utilização dos recursos naturais engendrassem a geração de riscos como seu efeito correlato. A intensidade da demanda da sociedade industrial pelos recursos naturais associada às assimetrias econômicas e políticas entre os Estados despertaram, nas últimas décadas, um interesse crescente das sociedades nos riscos decorrentes desses processos e situações. Tais riscos não são necessariamente perceptíveis: sua natureza envolve não só fatos concretos identificáveis de pronto, mas também de causas normativas; sua ocorrência pode extrapolar a localização de sua fonte geradora e pode não ser imediata; sua detecção ou previsão está ligada ao acesso ao saber e à existência de instituições aptas a projetar e implementar políticas e medidas adequadas para sua superação⁶ .

As questões do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável interagem com outros temas e preocupações das sociedades e dos Estados em um quadro de mutação e de novos desafios. As relações internacionais deixaram há muito de ser o domínio exclusivo do Estado: este permanece como a entidade primária que as dinamiza em função dos atributos que lhes são inerentes, como a soberania, a legitimidade no uso da força ou a capacidade exclusiva de firmar tratados. Todavia, o realce alcançado pelos interesses privados - plasmado no conceito de mercado que engloba as dimensões de desenvolvimento e de autonomia da atividade econômica ⁷ - faz com que, especialmente hoje, a inter-relação entre os usos dos bens e serviços ambientais e a ação dos Estados seja objeto de uma compreensão abrangente e sintetize a atuação de múltiplos atores cuja repercussão não pode ser ignorada. A interação entre os atores sociais ressalta a dimensão política do vínculo entre recursos naturais e relações internacionais. A ação social leva ao estabelecimento de instituições políticas, cujo funcionamento e regulamentação sustentam as relações econômicas e o mercado.

O meio ambiente, enquanto tema das relações internacionais, é um elemento concreto para a definição do interesse nacional. O Brasil tem jurisdição sobre o quinto maior território do mundo, que abriga uma quantidade significativa dos recursos naturais existentes no planeta, como biodiversidade, água e florestas. Detém, igualmente, uma importante base industrial e agrícola; a maioria da população se concentra nas áreas urbanas. Sua matriz energética conta com participação majoritária de fontes renováveis. Esse cenário coexiste com desafios, entre os quais sobressaem a má distribuição de renda e a fome. O capital ambiental brasileiro e a ligação estreita das questões sobre meio ambiente com a ordem internacional demandam do governo e da sociedade brasileiras uma visão estratégica das negociações internacionais em que o país está engajado. Essa visão terá de levar em conta, além dos aspectos políticos e econômicos citados, que não há uma receita única para o desenvolvimento sustentável.

Meio ambiente, política e mercado

A natureza transfronteiriça das conseqüências ambientais das atividades humanas deu um caráter de urgência à discussão sobre os paradigmas econômicos e políticos que estão na raiz do modelo de desenvolvimento da sociedade industrial. Essa urgência é impulsionada pelas conseqüências econômicas e políticas dos riscos envolvidos, reais ou potenciais. As providências para reagir aos desafios consubstanciam-se, internamente, no estabelecimento de leis e normas, bem como na criação ou aperfeiçoamento de instituições públicas e privadas devotadas ao tratamento das questões ambientais. No plano externo, envolvem a atualização do direito internacional, mediante a celebração de reuniões e negociação de instrumentos internacionais de natureza coercitiva ou recomendatória. As respostas aos desafios à natureza incluem ainda uma atuação mais incisiva dos organismos internacionais. O multilateralismo é o canal privilegiado para a discussão das questões que transcendem as fronteiras. A combinação dos interesses bilaterais com o enfoque coletivo implica a necessidade de conciliar as perspectivas de atores com coeficientes de poder, capacidade de influência e circunstâncias geográficas, sociais, culturais e econômicas distintas.

A consolidação de disciplinas e instituições para lidar com as questões ambientais é uma tarefa essencialmente política. Nos últimos quinze anos, a transcendência do mercado, acelerada e acentuada pelo processo de globalização, tende a realçar uma compreensão primariamente econômica do interesse nacional, capaz de condicionar a atuação não só dos agentes econômicos, mas também da sociedade civil. Trata-se de um fato político-social inescapável, com grandes repercussões para a formulação das ações internas ou internacionais em matéria ambiental.

O desenvolvimento, tal como o conhecemos, tem por premissa a concepção protestante de que a riqueza é algo intrinsecamente bom para o homem. A acumulação da riqueza desde a Revolução Industrial baseou-se na idéia de que a natureza era um bem comum da humanidade e que sua exploração obedecia apenas aos preceitos da necessidade da economia. A importância dos recursos naturais como insumo para a atividade econômica e o papel crucial do meio ambiente para a preservação da vida no planeta apontam, porém, para uma lógica que extrapola a racionalidade econômica. A preocupação com o aumento das concentrações dos gases de efeito estufa na atmosfera, causado pela utilização intensiva de combustíveis fósseis, evidencia a necessidade de se buscar um equilíbrio entre a lógica do mercado, a manutenção do equilíbrio ecológico e o reconhecimento das diferentes situações de avanço econômico e social das nações.

Se a lógica do mercado requer um enfoque mais liberal da organização da vida em sociedade, a incorporação da preocupação com o estado do meio ambiente demanda a adoção de regras capazes de balizar caminhos que combinem os imperativos sociais de natureza política e os interesses do mercado. Em outras palavras, numa época em que a lógica do mercado desestimula a regulação, a preocupação com os sinais de estresse ou de degradação ambiental exige, conforme o caso, respostas ancoradas em regras internas ou internacionais.

A globalização econômica e os efeitos transfronteiriços dos distúrbios ambientais deram margem a uma tendência a realçar a importância de regras acordadas multilateralmente para o tratamento das questões ambientais globais. Essa tendência implica uma transferência para o nível internacional de definições que repercutem no estabelecimento e implementação de políticas públicas nacionais. Os países em desenvolvimento têm sempre, nesse contexto, realçado a importância do apoio da comunidade internacional à melhoria de suas capacidades nacionais para a tomada de decisões, ante a necessidade de reforçar as instituições nacionais, responsáveis pela implementação daquelas regras, bem como a carência de recursos financeiros, tecnológicos e humanos.

A idéia de que regras internacionais são o meio adequado para lidar com "problemas globais" requer uma concertação prévia sobre o que caracteriza a natureza global de certas questões. Se, de um lado, temas como a mudança do clima e a destruição da camada de ozônio transcendem as fronteiras nacionais e, portanto, requerem ações definidas em âmbito multilateral, de outro, questões como o manejo sustentável das florestas ou a conservação e o uso sustentável da biodiversidade parecem primariamente da alçada interna dos Estados. As escolhas necessárias para a implementação das políticas públicas devem levar em conta as repercussões futuras sobre os rumos que as sociedades desejam seguir na busca do progresso e do bem estar. O Estado tem um papel insubstituível, por meio da adoção de políticas e medidas que evitem as distorções provocadas pela observância acrítica da lógica do mercado. Mas é igualmente crucial cuidar para que o mercado não acabe asfixiado.

A atuação do Brasil em negociações internacionais tem dado atenção para essa relação entre o Estado e o mercado. Poucos temas discutidos no âmbito internacional deixam, por exemplo, de referir-se à Amazônia, região cuja delicadeza dos ecossistemas exige uma definição de um ou mais modelos para sua sustentabilidade. A complexidade amazônica, apenas para mencionar a região brasileira que mais atenção atrai da opinião pública, exige investimentos públicos e privados, formação de recursos humanos, pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico, e tempo para que todas as ações possam combinar e realizar o potencial da área. Isso envolve uma escolha criteriosa das prioridades e dos princípios orientadores das políticas públicas. As propostas ou oferecimentos internacionais para o desenvolvimento e a preservação da região devem ser examinados também à luz dos possíveis condicionamentos que possam encerrar. A Amazônia se constitui num caso peculiar no mundo quanto aos conhecimentos e às práticas necessárias para o aproveitamento de seu patrimônio natural. Ali há necessidade de desenvolver métodos e técnicas específicos à simbiose existente entre a fauna, a flora, os recursos hídricos e a presença humana. No plano internacional, isso requer que a atuação diplomática do Brasil seja cuidadosa para que regimes internacionais não cerceiem o desenvolvimento da região e a melhoria das condições de vida daqueles que lá vivem.

A relação entre meio ambiente e economia coloca em clara evidência uma das disjuntivas da política na modernidade, isto é, a independência e a autonomia individual frente à interdependência e ao interesse coletivo ⁸ .

A administração dessas duas ordens de interesse é um fenômeno essencialmente político. No plano interno, requer a construção de um acordo entre grupos sociais com graus distintos de poder e de condição econômica. A negociação desse acordo exige considerar a tensão entre a busca do crescimento econômico, a melhoria da qualidade de vida da população e a promoção da sustentabilidade. As relações entre essas três variáveis repercutem nas políticas públicas referentes ao investimento, à tributação, à tecnologia e ao consumo. Isso requer uma definição do papel das instituições que estarão encarregadas da implementação das políticas públicas.

O meio ambiente congrega a visão política, o conhecimento científico e a perspectiva econômica, combinação esta que demanda estruturas institucionais mais complexas e sólidas. A ação do poder público na manutenção de uma ordem social e política favorável ao desenvolvimento das atividades privadas e a necessidade de velar pelos interesses da coletividade estão entre os desafios políticos mais delicados decorrentes da tangência entre o liberalismo preconizado pelo mercado e a necessidade de regras que promovam e salvaguardem a sustentabilidade. Mesmo quando orientada para a esfera interna, a atuação das instituições tem importantes repercussões externas. A eficácia do ordenamento jurídico, por exemplo, depende, em larga medida, de uma coordenação entre as instituições encarregadas de colocá-lo em prática.

Oportunidades e inibições

No plano das relações internacionais, a ação diplomática não pode ignorar as dificuldades para se combinar a lógica individual e a lógica coletiva, as quais estão na raiz da tensão entre o interesse nacional - consubstanciado, entre outros fatores, pelas demandas da sociedade e pela situação geopolítica das nações - e as aspirações da comunidade internacional. Daí a interação estratégica da diplomacia: as reações, no plano doméstico e no plano internacional, às posições adotadas nos processos negociadores têm de ser sopesadas cuidadosamente. As negociações internacionais e seus resultados podem ser inibidores poderosos das ações internas, especialmente ante a aceitação crescente de processos e mecanismos internacionais de acompanhamento e de verificação do cumprimento dos compromissos assumidos pelos Estados. As pressões internacionais para a celebração de acordos ou a obtenção de resultados específicos a partir de ações adotadas no plano interno podem estar motivadas para responder a demandas domésticas capazes de condicionar a ação governamental ⁹ . Esta dimensão das negociações internacionais reforçou-se nas últimas décadas com a maior presença da sociedade civil, seja com participante em ações específicas de proteção do meio ambiente no plano interno, seja como ator destacado na promoção de certas causas no âmbito internacional.

O Brasil tem realçado as oportunidades e inibições encerradas nas negociações internacionais. A ênfase no princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, dos Estados busca deixar evidenciado, de um lado, o imperativo de transformar as práticas predatórias de consumo e de produção prevalecentes nos países industrializados; de outro, as oportunidades que a proteção do meio ambiente e o uso sustentável dos recursos naturais devem promover para que os países em desenvolvimento possam melhorar a situação de suas sociedades sem ter de reproduzir a trajetória de degradação que tem marcado o avanço das nações ricas.

A negociação internacional requer considerar, assim, não só a repercussão de seu desfecho, mas também seu impacto sobre as instituições internas e externas, sobre a inserção do país no sistema internacional e sobre as conseqüências possíveis para as presentes e futuras gerações. Cumpre ter presente, a propósito, que as necessidades das nações são distintas e as necessidades das futuras gerações poderão ser diferentes daquelas da geração atual. A proteção do meio ambiente envolve a questão da eqüidade entre gerações, que está estreitamente associada aos padrões de consumo. A eqüidade não se esgota numa avaliação matemática sobre o nível de renúncia do consumo que é necessário para habilitar as gerações futuras a satisfazerem suas demandas; ela requer uma estimativa pelas sociedades das necessidades futuras com base nas circunstâncias atuais. Se aceitarmos o conceito de necessidade como parâmetro para a mensuração da eqüidade, teremos uma contraposição entre os três níveis de avaliação das necessidades: global, nacional e local.

A globalização, encetada a partir dos anos 90, está baseada num modelo de desenvolvimento que ainda vê o meio ambiente como externalidade. Não obstante as exortações e os compromissos assumidos pela comunidade internacional a partir da Conferência do Rio de 1992, persiste uma enorme lacuna entre o discurso e a ação dos governos e da sociedade. No Brasil e em outros países, o debate sobre a relação entre as preocupações ambientais e os interesses ligados à economia tem evidenciado a dificuldade de se inserir o meio ambiente com uma questão transversal do processo decisório. Um dos aspectos mais espinhosos dessa discussão é o enfoque da precaução no tratamento de situações para as quais a ciência não produz respostas conclusivas sobre os impactos para o meio ambiente. A precaução, como atitude em favor da preservação do meio ambiente, é hoje aceita internacionalmente ¹⁰. Todavia, sua invocação pode também dar margem a distorções, como justificar os subsídios agrícolas praticados em países industrializados.

O descompasso entre o discurso e ação pode ser exemplificado no aumento das emissões de gases de efeito estufa pelos países industrializados durante a década passada; estes países se comprometeram na Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima a, no ano 2000, reduzirem suas emissões aos níveis de 1990. Outro exemplo é a perda de biodiversidade, apesar de a Convenção sobre Diversidade Biológica ter lançado as bases para uma nova cooperação para a conservação e o uso sustentável dos recursos biológicos e genéticos. O reconhecimento da propriedade e a remuneração adequada aos conhecimentos tradicionais e aos países de origem dos recursos biológicos e genéticos, apesar dos dispositivos da Convenção sobre Diversidade Biológica, enfrentam enormes resistências. A oposição a metas claras para o incremento da participação das energias renováveis na matriz energética mundial e a continuada poluição e uso insustentável dos recursos hídricos podem também ser destacados, apenas para enumerar alguns casos que freqüentam, sem êxito e há tempos, a agenda internacional.

As características transnacionais da economia e dos movimentos sociais foram acentuadas pela globalização. A presença crescente das companhias transnacionais na intensificação dos fluxos financeiros, migratórios, comerciais e de informação que caracterizam a globalização fez com que esses fluxos não ocorram de maneira eqüitativa ou inclusiva no plano mundial. A integração global pela economia e pelas comunicações é seletiva: alguns países dela se beneficiam, outros não. Mesmo dentro dos países, os benefícios são díspares, com repercussões sociais e políticas relevantes para sua inserção no sistema internacional. A maior consciência dos desequilíbrios associados à globalização está gerando um repensar da preeminência acordada por alguns ao mercado no tratamento das relações econômicas na década de 1990.

Uma conseqüência prática dessas disparidades é o crescente movimento de pessoas dos países em desenvolvimento para os países industrializados. Essa migração provoca não só um passivo social no país que recebe, mas também no país de origem dos migrantes que sonham com o padrão de vida das nações ricas. Para os países pobres, o fluxo emigratório também acarreta conseqüências negativas para seu desenvolvimento ao se verem, não raro, privados de seus melhores quadros para fazer avançar seu desenvolvimento.

A facilitação das informações, a intensificação dos fluxos financeiros e os ganhos de escala acendrados pela globalização concorrem para o surgimento de novos tipos de mercado, como é o caso daquele do carbono ou daquele para as energias renováveis. A preocupação com o aquecimento da atmosfera, por exemplo, está engendrando a necessidade de alteração no "contexto do desenvolvimento". Cumpre considerar, porém, como e em que sentido ocorre essa alteração. Embora a idéia de uma disciplina global para promover a sustentabilidade seja, à primeira vista, atraente, é sempre importante perguntar como essa disciplina tratará as diferentes situações enfrentadas pelos países na busca do progresso econômico e social.

Quais serão as condições para que os países, confrontados com distintos desafios, busquem novas formas de inserção econômica e social por parte de empresas, regiões ou países tendo a inovação tecnológica como mola propulsora¹¹ ? Trata-se de uma questão muito importante para a atuação de um país como o Brasil nos diferentes tabuleiros de negociação internacional. A discussão sobre desenvolvimento sustentável abre ao Brasil e suas empresas oportunidades significativas de melhoria de sua eficiência e de sua competitividade conjugadas com a dinamização das políticas públicas orientadas para setores onde os investimentos possam aproveitar o potencial natural e geográfico do país, como é o caso das fontes renováveis de energia e, em particular, a bem sucedida experiência brasileira de misturar o etanol à gasolina.

Conceitos, linguagem e negociação internacional

A natureza transfronteiriça de muitas questões associadas à proteção do meio ambiente e à promoção do desenvolvimento sustentável requer uma atenta consideração sobre as motivações ocultas por detrás de um discurso ou da lógica de análise de um tema ou de um problema. Nesse contexto, a linguagem se soma à compreensão da realidade política marcada pela profunda assimetria da ordem internacional.

Uma das características das épocas de mudança é a apropriação de conceitos e de discursos que possam servir aos propósitos das novas circunstâncias. A definição de conceitos e enfoques para o tratamento das questões ambientais no plano internacional é, assim, um aspecto crucial para delinear a ação diplomática. Entre os países em desenvolvimento, tal definição deve levar em conta as limitações de várias ordens (dentre as quais sobressai a educacional) que afetam a maioria desses países na compreensão, na caracterização e na conceituação da realidade político-social. As desvantagens materiais e institucionais vigentes nos países em desenvolvimento, comparativamente às possibilidades existentes nos países ricos para veicular suas percepções por meio da imprensa, das publicações e do intercâmbio acadêmico, entre outras, requerem uma atenção da sociedade e do governo, sobretudo ante a rapidez com que circulam as informações. Gerar informação e dar a ela a maior disseminação possível é hoje estratégico nos debates sobre questões internacionais, no contexto das quais os temas ambientais são cada vez mais prioritários e alguns deles carecem de mais pesquisas científicas.

O Brasil é com certeza um dos poucos países em desenvolvimento em condições de fazer uma contribuição substantiva e original para diminuir esse déficit conceitual. Não só a diversidade de situações encontráveis no país - fruto em parte dos desequilíbrios internos -, mas também sua riqueza ambiental permitem reflexões úteis não só para nossos interesses, mas também para os de outros países em desenvolvimento. Nesse papel, a articulação entre a ação do Itamaraty, a sociedade civil, a comunidade acadêmica e a imprensa é crucial para a compreensão pela sociedade como um todo da natureza das questões em jogo no plano internacional.

Os novos desafios decorrentes da intervenção antrópica no meio ambiente demarcaram a fronteira do conhecimento e em muitos casos encontrou a ciência incapaz de subsidiar o processo de decisão política com dados seguros e convincentes. Eugene Skolnikoff assinala, a propósito, que "os processos políticos que enfrentam questões com incerteza substancial normalmente não dão margem a políticas com altos custos econômicos e políticos. Isso é especialmente verdadeiro quando a incerteza abrange não só as próprias questões, mas também as medidas para revertê-las ou lidar com suas conseqüências" ¹².

A ausência de certeza científica permeia tanto as chamadas hard sciences quanto as ciências sociais. As repercussões atuais ou futuras das mudanças provocadas pela ação humana na natureza estão reclamando um esforço universal de acompanhamento, avaliação e estudo das alterações encontradas em diferentes regiões do planeta¹³ . O Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC) é certamente o exemplo mais notório desse esforço ao buscar explicações científicas para as alterações no clima global. O mesmo pode ser dito para a polêmica em torno dos organismos geneticamente modificados.

Uma vez que as transformações no meio ambiente estão associadas ao comportamento de indivíduos, empresas, coletividades e nações, a tomada de decisões políticas, no plano internacional, terá de se valer também de novos enfoques para os fatos sociais. O que se constata, porém, é que a ciência, tanto em seu ramo social como em seu ramo natural, também carece, às vezes, de um instrumental teórico e metodológico adequado para a compreensão das causas e das conseqüências desses comportamentos e da salvaguarda dos direitos que possam afetar¹⁴ . A compreensão de certos fenômenos físicos demanda, não raro, uma combinação entre a produção de modelos e de dados, providos pelas ciências exatas, e avaliações que envolvem recurso à historiografia, sociologia ou economia. Reconciliar, porém, o instrumental teórico e metodológico de ramos distintos da ciência não é empresa fácil e demanda recursos institucionais, técnicos e humanos que estão distribuídos desigualmente pelo mundo.

Muitas das discussões internacionais em matéria de meio ambiente e desenvolvimento sustentável esbarram em três obstáculos significativos para a adoção de políticas consensuais de resposta aos desafios:

Como instrumento para a definição de respostas aos desafios colocados pelas alterações ambientais e pela busca da sustentabilidade, a ciência não é isenta de ser politizada. Os tipos de resposta, os traços característicos e as possibilidades efetivas das medidas adotadas envolvem elevado grau de subjetivismo político, alimentado tanto pelas visões locais ou nacionais quanto pelos enfoques globais. As dimensões e as perspectivas que informam aquelas medidas marcam as diferenças tanto entre as sociedades quanto entre os tomadores de decisão. Choucri caracteriza a dimensão como "o foco de preocupação substantiva ou o problema em questão", enquanto que a perspectiva está ligada à natureza e à extensão do afastamento do status quo com relação à orientação política" .

As dimensões e as perspectivas inerentes às diferenças de percepções pelos Estados das questões atinentes ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentável estão na raiz da ação diplomática. Diplomacia é forma e conteúdo. Ambos refletem as circunstâncias nacionais, bem como expressam as percepções que a nação tem das demais. A palavra é um instrumento privilegiado para o trabalho do diplomata como veículo para seu contato com a realidade e canal de expressão das aspirações da sociedade por meio de documentos negociados no plano internacional. Daí a importância adquirida pela linguagem e a necessidade de escolher adequadamente as palavras para que a conceituação seja clara e bem formulada. A ambigüidade e a imprecisão são recorrentes na política e, muitas vezes, constituem-se em recurso para a aproximação de posições distintas.

A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, celebrada em Estocolmo, em 1972, pode ser considerada como o marco inaugural do tratamento global consistente das questões ambientais. Os resultados daquela Conferência e das que lhe seguiram revelam que as declarações, acordos, decisões e planos de ação negociados sob os auspícios das Nações Unidas e de suas agências produziram uma linguagem comum às diferentes culturas, ideologias, sociedades e Estados sobre o tratamento das questões ambientais no plano internacional. Essa linguagem, porém, não é isenta de ambigüidades ou de interpretações distintas, o que torna o exercício de negociação diplomática um empreendimento de longo prazo.

A deliberação sobre ações internacionais no campo ambiental significa adotar políticas sobre espaços geográficos e sociais com múltiplos e significativos impactos. O conteúdo dessas decisões e dessas políticas reflete o mundo das aparências, isto é, a conjunção entre ato e discurso no contexto da comunidade humana, para utilizar a caracterização de Hanna Arendt¹⁷ . Aparecer sempre significa parecer para os outros e esse parecer varia segundo as dimensões consideradas a respeito de determinada questão e conforme a perspectiva dos espectadores. Nesse contexto é que se deve entender a defesa firme pelos países em desenvolvimento da tese de que o desenvolvimento sustentável não é algo que possa ser atingido apenas por uma parcela da comunidade internacional nem que possa ser aplicado seguindo-se uma receita única. Ele envolve múltiplos enfoques, segundo as características e as condições de cada nação, e somente será eficaz se for universal.

Os enfoques diferenciados da questão do desenvolvimento refletem também a profunda transformação por que passou o cenário internacional na segunda metade do século XX. A independência das antigas colônias trouxe para a vida internacional Estados com distintos potenciais de desenvolvimento e com diferentes percepções de sua história; Estados com sólida base territorial e importantes reservas de recursos naturais, como Angola, e países com elevado grau de vulnerabilidade física aos fenômenos naturais, como é o caso dos pequenos Estados insulares (países caribenhos, do Pacífico Sul, entre outros).

Repercussões jurídicas

A questão ambiental tem importantíssimas repercussões no terreno jurídico, seja no sentido de colocar em debate conceitos fundamentais como o da soberania dos Estados, seja no sentido de se buscar estabelecer princípios e regras capazes de prevenir, mitigar ou reverter impactos causados no meio ambiente tanto por políticas públicas quanto por ações privadas. Apesar das expectativas deflagradas pela conclusão, nos anos 80, do regime internacional sobre a camada de ozônio (Convenção de Viena e Protocolo de Montreal) e da Convenção da Basiléia sobre Movimento Transfronteiriço de Resíduos Perigosos e seu Depósito, bem como pela eventual previsibilidade e estabilidade das relações internacionais com o fim da Guerra Fria, a regulação jurídica internacional das questões atinentes ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentável, uma década após a Rio-92, conheceu dificuldades maiores do que se poderia antecipar no início dos anos 90, no auge do relaxamento das tensões que caracterizaram a política internacional depois de 1945. Essas dificuldades estiveram associadas ao fato de que, se as tensões Leste-Oeste desapareceram nos anos 90, aquelas entre o Norte e o Sul persistiram - e em certos casos se agravaram como resultado do processo de globalização. O fim da Guerra Fria não trouxe maior estabilidade nem previsibilidade nas relações internacionais ante a persistência ou mesmo o agravamento das assimetrias entre os Estados. Isso afetou negativamente as tentativas de consolidar regras e normas internacionais de conduta mediante a negociação multilateral e diplomática de atos internacionais.

A mudança nos padrões de relacionamento entre as superpotências que emergiram da Segunda Guerra Mundial não encontrou equivalente nas ações dos países industrializados em relação às nações em desenvolvimento. A idéia de que alcançáramos "o fim da história", mediante uma vitória da democracia liberal e da economia de mercado, as quais marcariam a "forma final de governo humano"¹⁸ , refletiu uma visão da realidade focada nas expectativas das sociedades materialmente satisfeitas. Essa visão resultou na adoção de práticas e regras internacionais derivadas de discussões técnicas ou de consensos regionais ou informais entre países em situação similar nos quais interagem atores estatais e não-estatais. A proliferação dessas regras tem repercussões para a consistência e a coerência do direito internacional e evidencia potenciais conflitos de jurisdição ante a inexistência de uma hierarquia entre as normas.

A visão da realidade tem raízes em determinados pressupostos, como a natureza básica de determinada sociedade ou da impossibilidade de arranjos alternativos ¹⁹. A ausência de uma ação eficaz, especialmente dos países industrializados - maiores consumidores de recursos naturais e maiores poluidores -, no sentido de alterar em profundidade práticas insustentáveis que marcam seu padrão de desenvolvimento acentua a degradação do meio ambiente. O discurso dos países desenvolvidos caracteriza seus esforços em prol do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável como parte de uma agenda interna. Porém, os resultados das medidas adotadas consoante essa pauta ainda deixam a desejar. Aqueles países têm resistido a fazer progressos tangíveis em negociações multilaterais cujas decisões possam obrigá-los a alterar o status quo mediante a valoração dos bens e serviços ambientais oriundos dos países em desenvolvimento, maior acesso aos seus mercados, maior cooperação com os países em desenvolvimento ou a adoção de comportamentos mais coerentes com a retórica de sustentabilidade que apregoam. Esses mesmos países, na defesa de seus interesses, têm, por exemplo, promovido a adoção de critérios ambientais para créditos à exportação e para garantias de créditos. A adoção de tais critérios poderia deslocar artificialmente fornecedores de bens e serviços produzidos nos países em desenvolvimento, bem como estimular as agências internacionais de crédito a impor condições mais onerosas à captação de recursos por parte das empresas localizadas nos países em desenvolvimento. Outro exemplo é a insistência em elaborar uma regulamentação dos conhecimentos tradicionais associados aos recursos genéticos, com base nas regras de propriedade intelectual, desconsiderando os conceitos inovadores consagrados na Convenção sobre Diversidade Biológica.

O princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, dos Estados é certamente um dos marcos conceituais mais relevantes nos planos político e jurídico para a abordagem das repercussões da assimetria entre as nações no plano da proteção do meio ambiente e da promoção da sustentabilidade. Aceito pela comunidade internacional na Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, adotada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, celebrada no Rio de Janeiro, em 1992 ²⁰ , e cristalizado como norma jurídica nas Convenções sobre Mudança do Clima e de Diversidade Biológica, esse princípio é um reconhecimento de que a proteção ambiental e a promoção da sustentabilidade devem ser empreendidas de maneira proporcional à contribuição das sociedades e segundo a capacidade de cada uma para reverter ou mitigar as possíveis ameaças provocadas pela degradação ambiental. A consagração desse princípio foi um dos ganhos políticos mais significativos dos países em desenvolvimento em décadas de negociação com os países industrializados. Sua formulação nasceu, como dito anteriormente, de uma compreensão política da responsabilidade das nações pelos seus atos. Tal entendimento ampliou o conceito de responsabilidade para além da acepção jurídica de compensação por dano causado. A conotação dada à responsabilidade de todos pela preservação do meio ambiente é matizada pelo fato de que ela é diferenciada, o que envolve um compromisso de liderar os esforços em prol do meio ambiente e da sustentabilidade por parte dos países que mais contribuíram historicamente para a degradação ambiental.

O engajamento dos Estados em processos globais de cooperação busca, em geral, a consolidação de um espaço de poder mediante a legitimação das ações usando os mecanismos tradicionais de exercício do poder. Este exercício tem por objetivo aumentar a influência dos Estados no sistema internacional, bem como prover condições para que suas ações possam reforçar a situação interna e a capacidade de moldar as estruturas internacionais. Tenha-se presente, porém, que as situações e as estruturas atuam igualmente no sentido do reforço e da relativização do poder. Andréas Novy assinala que as "estruturas não atuam apenas de forma proibitiva, mas também orientam a ação"²⁰ que é uma das manifestações do poder.

As condutas e as normas definidas nos mesmos processos globais abrangem "todo o campo de poder e estrutura [m] em profundidade o desenvolvimento social", balizando o espaço sobre o qual o poder do Estado e as influências internacionais são exercidas. A esfera econômica é particularmente sensível a esse entrelaçamento entre o nacional e o internacional. As ações decorrentes desse entrelaçamento repercutem sobre as estruturas de poder, concorrendo para sua continuidade, adaptação ou ruptura.

Em considerável medida, as estruturas internacionais refletem também as imperfeições das estruturas internas. A realidade interna e a percepção da dinâmica internacional no âmbito doméstico são os pressupostos da ação diplomática de cada Estado. Tais pressupostos são moldados pelo entrelaçamento das influências externas canalizadas por meio dos mercados globalizados, das disparidades sociais, econômicas, políticas e militares, do acesso à informação e à tecnologia e da realidade social da nação. A internalização dessas múltiplas influências, especialmente nos países em desenvolvimento, pode acentuar sua vulnerabilidade nas negociações referentes à exportação de bens, acesso e utilização de dados e maior influência nos processos decisórios internacionais, elementos estratégicos para seu desenvolvimento futuro.

Também nos países avançados a atenção a essas influências é importante. A recusa dos Estados Unidos, nos anos 80, em aceitar a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, às vésperas de sua assinatura, e, mais recentemente, sua decisão de não ratificar o Protocolo de Quioto podem ser considerados exemplos do impacto que regras internacionais provocariam na sociedade norte-americana levando Washington a resguardar sua autonomia de ação²² .

Discernir as forças dinâmicas que condicionam a ação nacional e orientam sua projeção nas discussões multilaterais sobre meio ambiente constitui um esforço conceitual importante para que se possa compreender o alcance e as frustrações presentes nos esforços de um país com as características do Brasil, que tem historicamente defendido o primado do direito, a soberania nacional, a paz, a cooperação, o diálogo entre todas as nações em bases igualitárias e a busca de soluções consensuais. A agenda internacional de negociações sobre meio ambiente e desenvolvimento sustentável está intimamente associada à tradição da diplomacia brasileira de atuar de maneira destacada nas discussões de temas que repercutem na ordem mundial ou cujo tratamento possa ter desdobramentos para o desenvolvimento econômico e social e para a autonomia do país.

A diplomacia da cooperação

Os grandes processos negociadores, especialmente aqueles de caráter universal, são complexos, em razão da temática multifacética e do próprio número de atores envolvidos. Isso dificulta a chegada a soluções de curto prazo ou que possam ter uma resposta cabal aos desafios enfrentados pelas nações. Esses processos negociadores refletem o compromisso histórico das Nações Unidas com a promoção e a codificação do direito internacional.

No caso específico das negociações ambientais, as múltiplas dimensões envolvidas e a profundidade dos impactos causados pela ação humana requerem a busca de novos paradigmas comportamentais, políticos, econômicos e de cooperação internacional. O encontro de novos modelos, entretanto, tem de superar a tendência à inércia ou a oposição clara dos interesses consolidados na situação atual. Por detrás das normas de conduta acertadas na barganha diplomática há uma constelação de conceitos, valores, percepções e práticas compartilhadas por alguns e que se pretende tornar realidade mediante a consolidação de uma determinada visão da realidade. Em última análise, os paradigmas constituem um quadro de sentido que permite atribuir significado e interpretar fatos e experiências num contexto de legitimação e de justificação dos cursos de ação²³ .

A evolução recente do direito internacional do meio ambiente resultou no estabelecimento de regimes específicos para a cooperação internacional em torno de questões de interesse universal, como é o caso da biodiversidade, da mudança do clima, dos resíduos perigosos e da destruição da camada de ozônio. As regras estabelecidas por esses regimes impõem a necessidade de cooperação entre suas Partes, bem como um processo interdependente de decisão sobre as ações coletivas necessárias para a solução de problemas reconhecidos por todos. Entretanto, a realidade política fortemente marcada pela assimetria entre os Estados-parte dos regimes dá razão a Oran Young quando aponta que "a cooperação requerida para resolver problemas de ação coletiva ou para escapar de armadilhas sociais é ilusória no mundo das relações internacionais"²⁴ .

A competição pelo uso de recursos naturais ou para a manutenção de vantagens econômicas ou políticas pode induzir a distorções na cooperação internacional, às vezes mediante expedientes que resultam em países menos responsáveis pela geração dos problemas assumindo parte importante do ônus da sua solução.

O estabelecimento de regimes internacionais na área ambiental, ao abrigo dos organismos internacionais, especialmente das Nações Unidas, leva não raro à expectativa equivocada de que instituições internacionais teriam capacidade política e recursos econômicos para determinar políticas públicas a serem seguidas pelos Estados. Nada é mais distante da realidade. O apoio ao multilateralismo e ao engajamento da ONU e de suas agências especializadas na solução de problemas ambientais regionais ou globais tem por fundamento a noção de que a atuação dos organismos internacionais é condicionada pelos limites definidos para seus mandatos pelos Estados que integram os diferentes regimes. A conformação desses mandatos reflete a distribuição de poder entre seus membros com repercussões importantes para a implementação e eficácia dos regimes internacionais.

O diferencial de poder contribui para que as decisões adotadas por um participante do regime sobre o cumprimento de suas obrigações ou a decisão de um país de não ser parte desse regime tenham impacto assimétrico para encaminhar ações coletivas sobre uma questão determinada. A recusa dos Estados Unidos e da Austrália em ratificar o Protocolo de Quioto é um caso típico dessa situação, especialmente ante o fato de os primeiros serem responsáveis por aproximadamente 25% das emissões antrópicas de gases de efeito estufa. A conseqüência prática dessa atitude é que os países em desenvolvimento sentirão de modo mais intenso os impactos negativos da ausência de medidas concretas para a redução das emissões por parte dos Estados Unidos e da Austrália. Ambos privilegiaram suas vantagens internas imediatas em detrimento de uma escolha que produzisse benefícios mais amplos para a comunidade internacional.

A escolha em favor das retribuições imediatas reflete um acolhimento do status quo que não é aceitável pela maioria da comunidade internacional. Em outras situações, a força do status quo é ainda mais intensa: não obstante o acordo sobre a necessidade de se alterar o curso das políticas seguidas até um determinado momento, a vontade política de mudar enfrenta resistências capazes de, na prática, impedir o pleno funcionamento dos regimes internacionais. Isso se verifica, por exemplo, no caso do acesso aos recursos genéticos, matéria sobre a qual a Convenção sobre Diversidade Biológica dispõe de institutos inovadores como os relativos à repartição de benefícios e à proteção dos conhecimentos tradicionais, cuja regulamentação ainda se faz necessária, mas enfrenta grande resistência dos países industrializados ante o potencial dos recursos biológicos e genéticos para as indústrias farmacêutica, química e de alimentos, entre outras.

Os regimes internacionais sobre meio ambiente surgidos na última década introduziram importantes alterações no quadro regulatório da cooperação internacional. Essas mudanças refletem uma determinação das nações em desenvolvimento de se engajarem na busca de alternativas para um paradigma predatório de avanço econômico sem descurar, entretanto, da distribuição proporcional dos encargos entre os membros da sociedade internacional segundo as responsabilidades pela geração da degradação ambiental. O que está em jogo é uma combinação adequada de políticas ambientais e de desenvolvimento. Nesse exercício, o acesso à informação e a disseminação dos avanços da ciência e da tecnologia são essenciais para que a cooperação internacional esteja à altura dos desafios da preservação do meio ambiente e da promoção do desenvolvimento sustentável.

O Brasil tem defendido uma cooperação de caráter operativo, isto é, que permita aos países em desenvolvimento alcançar autonomia em seu avanço econômico e social, especialmente mediante maior acesso aos avanços da ciência e da tecnologia. Um exemplo disso é o uso dos recursos de imagem por sensoriamento remoto, de grande valia na observação dos processos de desmatamento ou de controle da poluição. A cooperação é um instrumento que busca prover benefícios a todos, minimizando os custos de eventuais sacrifícios ²⁵.

Para facilitar o encaminhamento de eventuais conflitos de interesse, especialmente nas tratativas entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, tem-se buscado formular e consolidar princípios políticos cuja operacionalização concorra para aproximar os esforços de partes com capacidades distintas. Tal aproximação requer uma reflexão crítica sobre os aportes da cooperação internacional de natureza assistencial. Mais e mais, os países em desenvolvimento têm investido na inovação, especialmente de processos e metodologias mais adequados à sua realidade. Esse investimento representa hoje uma alternativa às soluções preconizadas pelos países desenvolvidos prestadores de cooperação, algumas das quais carecem do teste decisivo representado pelas condições físicas e sociais vigentes nas nações pobres. O desenvolvimento das energias renováveis é um caso emblemático, pois o desenvolvimento tecnológico e o uso extensivo dessas energias verificam-se, em larga medida, nos países em desenvolvimento.

Os atentados de 11 de setembro de 2001, em Nova York e Washington, provocaram um deslocamento importante na agenda internacional com o grande realce conferido à segurança e ao combate ao terrorismo. Essa preocupação reforçou tendências unilaterais que já se delineavam antes de 11 de setembro, com repercussões adversas para a atuação das instituições internacionais. As guerras no Afeganistão e no Iraque colocaram um novo desafio especialmente para a atuação da ONU, cujos órgãos e forma de atuação estão sendo chamados a dar evidências de que a agenda de segurança não substitui a agenda de cooperação nos diferentes campos em que o sistema das Nações Unidas atua. Pelo contrário, as respostas a esses novos desafios devem ter presente a nova conjuntura estratégica, política e econômica, ao mesmo tempo em que devem incorporar elementos capazes de contribuir para a construção de uma ordem internacional apta para lidar com questões imediatas e de longo prazo, com problemas locais e questões globais. Por isso, se é verdade que a atenção à agenda de segurança pode estar deslocando a agenda de desenvolvimento, não é menos verdade que este fato está associado à pouca vontade política de alguns Estados de atuar decisivamente para promover e reforçar as normas e instrumentos internacionais de cooperação. Esta ainda é vista precipuamente como algo para a resolução de problemas pontuais do que como um processo capaz de engajar governos e sociedades na construção de alternativas que contribuam para superar impasses ou evitar a deterioração do meio ambiente.

A proteção do meio ambiente e a promoção do desenvolvimento sustentável, do ponto de vista das relações entre os Estados, envolvem múltiplas dimensões com repercussões importantes para as políticas e medidas adotadas internamente para estimular o crescimento econômico e melhorar a qualidade de vida. A administração de recursos naturais situados na esfera de jurisdição dos Estados é, cada vez mais, foco de preocupação universal. Daí a relevância de contextualizar a discussão no plano internacional procurando esclarecer os vínculos entre o discurso da conservação e a persistência de práticas danosas ao meio ambiente e que comprometem a sustentabilidade. Temos hoje uma cooperação marcadamente utilitarista que reflete um equilíbrio imperfeito entre prioridades individuais e aspirações coletivas. Uma genuína parceria global para implementar soluções que não podem estar restritas à esfera nacional, mas também contribuam para a melhoria das condições globais, deverá, para usar a expressão de Karl Deutsch, "olhar para os limites da finalidade do poder - coisas que o poder pode e não pode fazer - e para os limites de sua esfera de ação, fronteiras onde o poder não é mais fidedigno como instrumento"²⁶ .

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* Everton Vieira Vargas é Diplomata, Diretor Geral do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais do Ministério das Relações Exteriores e Professor do Instituto Rio Branco. As opiniões expressas são de caráter pessoal e não refletem necessariamente as posições do Ministério das Relações Exteriores ou do Governo brasileiro sobre os temas abordados.
¹ TOYNBEE, Arnold. Mankind and Mother Earth. London: Book Club Associates, 1976. p. 15.
² DIAMONS, Jared. The Last Americans: environmental collapse and the end of civilization. Harper's Magazine, jun. 2003, p. 43-51.
³ CHOUCRI, Nazli. Global Accord: environmental challenges and international responses. Cambridge (Mass.)/ London: The MIT Press, 1995. p. 3.
⁴ Recursos, neste contexto, são componentes da "estrutura" inerente ao poder e que produz as realidades. Tal estrutura é integrada por diferentes elementos, discutidos por Foucault em sua análise do poder, como instituições, regras e discursos, cujo domínio habilita o exercício do poder. (Cf. FOUCAULT, Michel. EDefesa da Sociedade. São Paulo: Martins Fontes, 1999, p. 19-36; NOVY, Andreas. A Des-Ordem da Periferia: 500 anos de espaço e poder no Brasil. Petrópolis, RJ: Vozes, 2002, p. 32-33.)
⁵ Vide por exemplo o artigo 4.7 da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima.
⁶ BECK, Ulrich. La Societé du Risque: sur la voie d´une autre modernité. Paris: Aubier, 2001, p. 35 e 49. ⁷D'ALLONNES, Myriam Revault. Le Dépérrissement de la Politique: généalogie du lieu commun. Paris: Aubier, 1999, p. 124.
⁸ EVANS, Peter; JACOBSON, Harold K.; PUTNAM, Robert D. (eds). Double-edged Diplomacy: internacional bargaining and domestic politics. Berkeley and Los Angeles, 1993, p.16-17.
⁸RENAUT, Alain. L´Ere de l´Individu. Paris: Galimard, 1989. Apud D'ALLONNES, Myriam Revault. op.cit., p. 102.
⁹ EVANS, Peter; JACOBSON, Harold K.; PUTNAM, Robert D. (eds). Double-edged Diplomacy: internacional bargaining and domestic politics. Berkeley and Los Angeles, 1993, p.16-17.
¹⁰ Vide o Princípio 15 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, adotada pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992.
¹¹ SCHWARTZ, Gilson. Inteligência Coletiva e Destruição Criadora Definem Nova Era. Folha de S.Paulo, São Paulo, 30 mar. 2003.
¹² SKOLNIKOFF, Eugene. The policy gridlock on global warming. Foreign Policy, n.º 79. Summer 1990, pág. 78
¹³ Exemplo disso são os impactos da mudança do clima nas zonas costeiras, nos regimes de chuvas e nos corais, cujo estudo informa não só sobre os fenômenos físicos provocados pelo aumento da concentração de gases de feito estufa na atmosfera, mas também alerta sobre as vulnerabilidades físicas e sociais nos países.
¹⁴ Um exemplo é a proteção dos conhecimentos tradicionais associados ao uso dos recursos biológicos e genéticos. Muitos têm defendido que o direito de propriedade intelectual seria adequado para a proteção daqueles conhecimentos. Estes, porém, são um patrimônio coletivo de comunidades, distinto do patrimônio do inventor, de natureza individual, que esteve na origem da proteção da propriedade intelectual. O estabelecimento de uma proteção sui generis para os conhecimentos tradicionais que beneficie diretamente as comunidades que os detêm é hoje um dos desafios colocados à doutrina jurídica.
¹⁵ FOUÉRÉ, Erwan. Emerging Trends in International Environmental Agreements. In CARROLL, John. (ed.). International Environmental Diplomacy: the management and resolution of transfrontier environmental problems. Nova York: Cambridge University Press, 1990, p. 34.
¹⁶ CHOUCRI, Nazli. op.cit., p. 4 e 5.
¹⁷ ARENDT, Hanna. The Human Condition. Chicago: The University of Chicago Press, 1989, p. 199 e ss.
¹⁸ FUKUYAMA, Francis. The End of History and the Last Man. Nova York: The Free Press, 1992, p. xi.
¹⁹ CHILCOTE, Ronald H. Theories of Comparative Politics: the search for a paradigm reconsidered. p. 368-9
²⁰ A formulação pioneira do princípio das responsabilidades comuns porém diferenciadas dos Estados ocorreu na reunião que adotou o primeiro relatório de avaliação do IPCC, realizada em 1990, em Sundsval (Suécia), com base na resolução 44/228 da Assembléia Geral das Nações Unidas.
²¹ NOVY, Andréas. Op.cit., p. 51.
²² Os Estados Unidos objetaram as cláusulas da Convenção sobre o Direito do Mar referentes à exploração dos fundos marinhos, o que levou à renegociação da Parte 11 da Convenção. No caso do Protocolo de Quioto, a alegação norte-americana é a de que as metas nele estabelecidas implicam encargos inaceitáveis para a sociedade norte-americana; tais metas, segundo o governo dos Estados Unidos, mesmo se cumpridas, não levariam a uma redução significativa das emissões de gases de efeito estufa nem reduziriam a possibilidade de aquecimento da atmosfera em razão da isenção dos países em desenvolvimento de reduzirem suas emissões.
²³ MILBRATH. Lester W.. Envisioning a Sustainable Society: learning our way out. Albany: State University of New York Press, 1989, p. 117.
²⁴ YOUNG, Oran. International Cooperation: building regimes for natural resources and the environment. Ithaca: Cornell University Press, 1989, p. 3.
²⁵ Emblemática desse tipo de cooperação é aquela desenvolvida entre o Brasil e a China para a construção da série de satélites de recursos terrestres (CBERS), o segundo dos quais foi ao espaço em outubro de 2003.
²⁶ DEUTSCH, Karl. Análise das Relações Internacionais. Brasília: Editora da Universidade de Brasília, 1978, p. 69.

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