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Durante os debates, vários dos participantes chegaram a sugerir a realização de um plebiscito para consultar a sociedade brasileira, de forma direta, sobre a conveniência do Brasil integrar a Alca. Trata-se de proposta compartilhada por entidades sindicais internacionais e de outros países, sendo, portanto, uma tese a ser examinada e tratada politicamente pelas instâncias envolvidas com a implementação de ações externas. Por outro lado, a realização de plebiscito se afigura pouco adequada para uma proposta cujo objetivo é limitado à liberalização comercial em termos regionais. Embora a proposta implique alguns desdobramentos políticos, não pode ser comparada aos plebiscitos levados a efeito no caso da Europa, em que se decidia a criação ou substituição de instâncias de autoridade e o estabelecimento de um novo marco institucional para os países. Além disso, as discussões dos principais efeitos da implementação de uma área de livre comércio em escala continental assumem um conteúdo técnico que foge totalmente do âmbito da possibilidade de um debate produtivo envolvendo ampla participação popular.

Um fato notável extraído a partir desse seminário é que alguns políticos, que na época se manifestaram de forma francamente crítica em relação à implementação da Alca, ao deixarem de ser oposição, em virtude das eleições de 2002, também mudaram sua visão acerca da questão, sendo hoje favoráveis à negociação do projeto de integração comercial no continente. Na verdade, a respeito dessa questão, têm ocorrido mudanças de atitude semelhantes ao que vem ocorrendo com outros temas de interesse econômico e social como, por exemplo, o caso da reforma previdenciária, onde o Partido dos Trabalhadores (PT) – um partido de esquerda – enfrentou enormes dificuldades em conter setores importantes de sua base política que, ostensivamente, se revelaram uma oposição muito mais atuante e intransigente do que os tradicionais partidos de orientação conservadora. As posições mais favoráveis à implementação da Alca têm sido defendidas pelos segmentos empresariais, geralmente menos comprometidos com orientações político-ideológicas e mais imediatamente voltados para a busca de oportunidades para seus negócios. A estratégia do governo brasileiro tem sido a de negociar o estabelecimento de uma área de livre comércio para o continente postergando, no entanto, sua implementação na expectativa de que um certo tempo seria necessário para melhorar sua posição negociadora, quer pela recuperação de algumas as economias sul-americanas importantes, quer pelo fortalecimento de arranjos sub-regionais, em especial o Mercosul.

2. As relações com os Estados Unidos: entre a expectativa e a rejeição
O ponto mais crucial da formação da Alca, sem dúvida, são as relações com os Estados Unidos. Na condição de grande potência com capacidade para exercer efetivamente um papel hegemônico e com um mercado em condições de alterar significativamente os padrões de comércio na região, os Estados Unidos são percebidos como o elemento-chave de um projeto dessa natureza. Por outro lado, como em outros tempos, as percepções a respeito das relações econômicas e políticas com os Estados Unidos oscilam entre os sentimentos de expectativa e de rejeição.

A integração continental é uma idéia tão antiga quanto o estabelecimento de países independentes neste hemisfério. Enquanto lutava pela independência da região, Bolívar antevia a integração como uma faceta do desdobramento desse processo e, desde então, o conceito de panamericanismo tem sido uma noção recorrente na política regional. Seu entendimento, no entanto, tem variado ao longo da história, ora alimentado por expectativas de um papel dinamizador dos Estados Unidos, ora pela crença de que uma união regional poderia ser suficiente para compensar a ausência dos Estados Unidos ou, até mesmo, para contrabalançar o peso da grande potência. Nesse quadro, as relações com os Estados Unidos sempre se constituíram num elemento pivotal em torno do qual têm gravitado tanto as discussões políticas quanto o processo de integração entre as economias do continente.

Desde o século XIX, o crescente poderio dos Estados Unidos tem sido – em certas ocasiões, até simultaneamente – um fator de esperança, de receio e de rejeição. Na verdade, esses são, caracteristicamente, os sentimentos que as sociedades têm em relação às grandes potências de uma forma geral. Foi assim com a França de Luís XIV, com a Grã-Bretanha no século XIX e com todas as potências que se destacaram regionalmente ou, num plano mais amplo, em escala mundial – como foi o caso da própria União Soviética no âmbito de sua esfera de influência.

No continente americano, desde que a região se tornou independente as relações com os Estados Unidos têm se constituído num elemento inspirador de sentimentos e percepções contraditórios. A luta pelo rompimento dos laços coloniais foi fortemente inspirada pelo exemplo dos Estados Unidos, e os princípios políticos que inspiraram o movimento de independência e, em seguida, a construção das instituições políticas dos Estados Unidos influenciaram de forma decisiva o estabelecimento da ordem política em todo o continente. A Doutrina Monroe manifestava a disposição e o sentido da ação política que, implicitamente, pressupunha a possibilidade de união continental contra tentativas de recolonização pelas potências européias. Por outro lado, a potência em ascensão também gerava receios, quer no México, por sua posição fronteiriça que tornava as relações com os Estados Unidos problemática, e mesmo dramática como no caso da incorporação do estado do Texas, ou em toda a América Central, particularmente no período da política do big stick no início do século XX. Na América do Sul, a presença norte-americana também sempre foi fator importante, a ponto de estudiosos identificarem a existência de um verdadeiro paradigma nas relações hemisféricas caracterizado pela relação triangular entre as nações da região. Segundo esse paradigma, as relações externas de qualquer país do continente não poderiam ser adequadamente entendidas sem considerar as relações desse país com os Estados Unidos.¹

Historicamente, no caso específico das iniciativas para a integração hemisférica, parece oportuno lembrar a realização da Conferência Panamericana de 1890. O Secretário de Estado norte-americano, James Blaine, elaborou um plano para construir um arranjo regional muito semelhante à Alca. Na carta enviada aos chefes de Estado do continente, o governo norte-americano convocava a realização de uma conferência continental com o objetivo de discutir:

Primeiro. Medidas tendentes a preservar e promover a prosperidade dos diversos Estados americanos.
Segundo. Medidas tendentes à formação de uma união alfandegária americana, sob a qual fosse promovido, tanto quanto possível e de forma lucrativa, o comércio das nações americanas.
Terceiro. O estabelecimento de comunicação regular e freqüente entre os portos dos diversos Estados americanos e com os portos de cada um dos outros Estados.
Quarto. O estabelecimento de um sistema uniforme de normas alfandegárias em cada um dos Estados americanos independentes, para regular o processo de importação e exportação de mercadorias, taxas de direitos aduaneiros, um método uniforme de determinar a classificação e valor de tais mercadorias nos portos de cada país, e um sistema uniforme de faturas, e ainda a questão de saneamento e quarentena de navios.
Quinto. A adoção de um sistema uniforme de pesos e medidas, leis de proteção e direitos de patentes, direitos autorais e marcas registradas de cidadãos de qualquer país em outro, e para a extradição de criminosos.
Sexto. A adoção de uma moeda de prata comum, a ser cunhada por cada governo, destinada a ser moeda legal em todas as transações comerciais entre os cidadãos de todos os Estados americanos.

A carta incluía ainda outros aspectos das relações continentais, tais como a solução pacífica de controvérsias e, de fato, a I Conferência Panamericana realizou-se em Washington entre outubro de 1889 e abril de 1890. O resultado, porém, ficou muito aquém das expectativas de Washington e também de outros governos. Pode-se dizer que o resultado mais concreto da Conferência foi o estabelecimento da União Panamericana, um edifício que serviria de escritório de representação comercial para as Repúblicas americanas em Washington e que, cerca de meio século depois, veio a abrigar a sede da Organização dos Estados Americanos (OEA).

Ao longo do século XX, em vários momentos os sentimentos de esperança e de rejeição se alternaram na América Latina. Logo após a Segunda Guerra Mundial havia muitas expectativas em relação ao papel benéfico que os Estados Unidos poderiam desempenhar na modernização das sociedades. Na década de 1960, essas expectativas já se misturavam com sentimentos de rejeição. Havia frustrações decorrentes de expectativas não realizadas e também um sentimento de crescente nacionalismo que atribuía muitos dos fracassos na ordem interna dos países da região a fatores externos e, mais particularmente, à ingerência da política externa norte-americana. Quando o governo brasileiro, em 1958, propôs um projeto de esforço conjunto em nível continental com vistas à promoção do desenvolvimento econômico intitulando-o Operação Panamericana, na verdade não tinha a ingenuidade de acreditar que apenas a união dos países pobres da região, carentes de capital e de tecnologia, seria capaz de produzir a modernização e o desenvolvimento. Tudo indica que o objetivo do projeto tinha muito mais o objetivo de sensibilizar Washington a respeito das demandas e carências da região. Desde o fim da Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos haviam se envolvido completamente com o esforço de construir um sistema de segurança em nível global, relegando as relações regionais para uma posição bastante marginal dentro de sua política externa. Com efeito, o lançamento da Aliança para o Progresso do presidente Kennedy foi cercado de muitas expectativas, sendo freqüentemente chamada de “Plano Marshall para a América Latina”.

Ao longo do tempo, as relações com os Estados Unidos têm sido sistematicamente identificadas como solução e como fonte de problemas. No caso do Brasil de hoje, há um forte sentimento de rejeição aos Estados Unidos e à sua política exterior. Um sentimento que foi bastante reforçado a partir dos últimos acontecimentos no plano internacional. A separação desses sentimentos de uma avaliação dos potenciais de benefícios da implantação de uma área de livre mercado tornou-se um exercício de racionalidade ainda mais difícil. De tempos em tempos, a atuação dos Estados Unidos tem sido invocada, principalmente em meio a crises. Fato que, paradoxalmente, tem ajudado a alimentar o sentimento de rejeição aos Estados Unidos. Para os governos, a superação das dificuldades depende da ajuda norte-americana ao mesmo tempo em que é sempre mais conveniente justificar as crises e dificuldades a partir de fatores externos reais ou presumidos.

3. A integração real e as perspectivas de avanços institucionais
Especialmente na década que antecedeu a crise do petróleo, prevalecia a noção de que a integração econômica era um recurso institucional de que os países mais pobres poderiam valer-se para promover o desenvolvimento econômico. Ganhos de escala e aumento das receitas externas poderiam ser elementos valiosos no esforço mais amplo de industrialização e desenvolvimento. Na verdade, o inevitável endividamento gerado pela estratégia de crescimento baseada na ação das agências bilaterais e multilaterais de fomento impunha a necessidade de aumentos significativos no desempenho das exportações dos países em desenvolvimento. A América Latina procurou lançar mão desse instrumento ao criar a Alalc (Associação Latino-Americana de Livre Comércio). Na literatura econômica surgiu uma verdadeira “teoria da integração” que não apenas distinguia fases do processo de integração, mas também construía argumentos sobre como avançar nessas fases e quais benefícios poderiam ser auferidos. Argumentava-se que o desvio de comércio seria mais do que compensado pela geração de comércio e que ganhos de escala proporcionados pela integração não apenas aumentariam a produção e a renda, mas permitiriam o surgimento de atividades econômicas que demandam dimensões de mercado que, individualmente, as economias subdesenvolvidas não possuíam.

A integração européia era tomada como exemplo. O que essas teorias não levavam em consideração era o fato de que a construção institucional da Europa integrada economicamente, na época Comunidade Econômica Européia, era fruto de uma longa experiência de integração que se estendia por séculos. Ao longo da história da Europa, mesmo em tempos de guerra, a integração econômica era uma realidade por muitos fatores que não cabe aqui discutir. O fato é que, na essência, os arranjos surgidos depois da Segunda Guerra Mundial apenas deram uma feição moderna e adaptada às novas realidades econômicas, políticas e sociais. Além disso, era preciso considerar o importante papel desempenhado nesse processo pela bem sucedida aplicação dos recursos do Plano Marshall e dos mecanismos de cooperação e de planejamento econômico surgidos durante a implementação desse Plano.

Do ponto de vista do presente trabalho, parece suficiente destacar alguns números e fatos que evidenciam a necessidade de se compreender as perspectivas de integração a partir do entendimento de que medidas e arranjos institucionais têm pouca eficácia se não estiverem assentados sobre a integração real. Por outro lado, havendo uma realidade onde a integração das atividades econômicas seja um fato, torna-se uma necessidade articular essa integração em termos institucionais. Como integrar economias cujos itens de exportação mais importantes eram commodities para as quais os mercados dos países da região eram de fato insignificantes? Entre os países da região, obviamente os Estados Unidos constituíam a exceção, sendo na verdade o mercado mais importante para a maioria dos países, mas, até mesmo por essa razão, esse país não precisava de nenhum sistema regional para impulsionar seu comércio exterior. Talvez isso explique em grande medida por que os Estados Unidos não deram prosseguimento ao projeto de James Blaine.

Em 1970, o comércio exterior de um grupo de cerca de uma centena de países que constituía o chamado Terceiro Mundo representava apenas 17% do total mundial e, o que é mais significativo, apenas 1/5 desse total tinha por destino outros países do Terceiro Mundo, enquanto a Comunidade Econômica Européia, que contava com apenas seis países, já era responsável por 30% das exportações mundiais; se somados à Associação Européia de Livre-Comércio, liderada pela Inglaterra, o número se elevava para 45%, dos quais o comércio intra-regional respondia praticamente pela metade.²

É interessante notar que nessa época, apesar dessas cifras, as teorias de integração, além de destacarem a sua importância como instrumento eficaz na promoção do crescimento econômico, argumentavam que a integração poderia ser fruto da complementaridade entre as economias³. Por outro lado, há estudos mais recentes que mostram que, na Europa, o eixo do dinamismo econômico, geograficamente, continua praticamente o mesmo desde os fins da Idade Média – um eixo que incluía a região de Londres ao norte e seguindo para o sul passando pelos Países Baixos, Alemanha e França, até a Itália. O que esses dados mostram é que a integração européia não servia, na verdade, de modelo para as Américas, uma região econômica e politicamente em construção.

A realidade que se apresenta nos dias de hoje é substancialmente diferente. Em meados da década de 1980, quando os primeiros passos foram dados no sentido da integração Argentina-Brasil, que resultaria na criação do Mercosul, o comércio intra-regional representava apenas 5% das exportações da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Em 1990, quando foi assinado o Tratado de Assunção, o comércio intra-bloco já havia dobrado. Em 1998, o comércio intra-bloco atingiu 25%. Desde então, sucessivas crises que atingiram a Argentina e o Brasil fizeram com que esse comércio se reduzisse, declinando para pouco mais de 15% . O que se pode afirmar com bastante segurança é que existe hoje uma realidade inescapável no continente americano, que é a integração real e efetiva das economias e que, de uma forma ou de outra, existe a necessidade de se formular e implementar algum arranjo institucional para fazer face a essa realidade. Além disso, os contornos da Alca (ou qualquer outro nome que se dê a esse arranjo) terão necessariamente de incluir os Estados Unidos, ainda o parceiro comercial individualmente mais importante para as nações da região.

4. A lógica da relação centro-periferia
Nesse quadro, um ponto de grande preocupação e que muito provavelmente explica os temores da grande maioria das economias da região é o fato de que, historicamente, as relações entre nações economicamente mais frágeis com grandes potências sempre foram problemáticas. Durante a vigência do padrão ouro do século XIX, as nações que constituíam a periferia mais próxima da Grã-Bretanha (como a Argentina) e, de forma mais dramática, as nações que integravam o sistema imperial britânico tinham certas facilidades em relação ao mercado inglês mas, ao mesmo tempo, sofriam mais fortemente as pressões da grande potência. Inquietações financeiras e monetárias ou dificuldades de balanço de pagamentos eram contidas ou compensadas pelas relações com a periferia .

Além disso, de maneira muito semelhante ao que ocorre hoje com os Estados Unidos, a Grã-Bretanha tinha ainda um outro encargo: as condições de estabilidade da economia internacional confundiam-se com o equilíbrio da economia britânica. O sistema monetário internacional, apesar de receber a denominação de padrão ouro, era, na verdade, um padrão libra esterlina. Apesar das principais moedas terem adotado o padrão ouro, significando que essas moedas eram conversíveis em ouro a taxas fixas, internacionalmente, no entanto, a aceitação da libra era generalizada enquanto as demais moedas eram aceitas de forma muito restrita. Essas circunstâncias faziam com que houvesse uma demanda muito maior da libra do que de qualquer outra moeda, seja em razão das transações comerciais e financeiras regulares ou da demanda de moeda com fins especulativos. Essa demanda fazia também com que o Banco da Inglaterra necessitasse de muito maior quantidade de ouro com a finalidade de dar sustentação à conversão da libra – que, em última instância, significava sustentar a credibilidade do próprio sistema monetário internacional. A teoria monetária dizia que o padrão ouro tinha em si um sistema de ajuste automático, isto é, que as economias dentro do padrão ouro não precisavam tomar medidas para ajustar seus déficits e superávits no balanço de pagamentos; a perda de ouro gerada por eventuais déficits ou o aumento na quantidade de ouro em decorrência de superávits produziriam movimentos de contração ou expansão na disponibilidade de moeda provocando oscilações na demanda e nos preços, fazendo com que as economias se ajustassem automaticamente. Os estudos de história monetária, no entanto, não registram a ocorrência desses movimentos, mas registram a ocorrência de recessão nas economias periféricas sugerindo que dificuldades no centro eram, em grande medida, compensadas por movimentos recessivos na periferia.

Recentemente, um caso muito semelhante que pode ser lembrado foi o período do governo Reagan em que a política monetária de ajuste da economia norte-americana provocou um forte impacto em economias como a brasileira, fortemente dependente de capitais de origem norte-americana. No comércio, esse padrão pode ganhar a forma de protecionismos ou de reorientação de mercados com o objetivo de sustentar programas de equilíbrio e crescimento das economias centrais. Nos dias de hoje, os mercados são muito mais dinâmicos e há meios muito mais variados e sutis de que uma economia desproporcionalmente maior pode valer-se para fazer com que regimes lhes sejam favoráveis, seja para extrair vantagens estratégicas para setores, seja para fazer com que os custos de dificuldades cíclicas ou estruturais sejam empurradas para a periferia. O receio é que a institucionalização de um arranjo regional possa aumentar a vulnerabilidade das economias mais fracas diante de variações conjunturais e das muitas formas de desequilíbrio ou de dificuldades que podem decorrer dos custos da grande potência de manter-se na liderança das grandes questões internacionais que hoje, mais do que nunca, incluem a preocupação com a segurança internacional.

Por outro lado, as condições da economia mundial hoje apresentam fatores que favorecem a diversificação de mercados. As opções de comércio no mundo de hoje são muito maiores. No século XIX, além das limitações tecnológicas que restringiam as rotas comerciais, proporcionando enormes vantagens para uma economia como a inglesa, que tinha à sua disposição o predomínio da navegação, havia também um quadro institucional restritivo como o era o sistema imperial britânico no caso de economias como a da Índia. Na atualidade, diferentemente do que ocorria nas duas décadas que se seguiram à Segunda Guerra Mundial, os Estados Unidos deixaram de ser a única opção possível de mercado com dimensões significativas graças à ascensão de formidáveis centros comerciais e financeiros na Europa e na Ásia e até mesmo, como já foi comentado anteriormente, à crescente importância da própria região onde economias sul-americanas deixaram de ser irrelevantes para o comércio exterior brasileiro. Grande parte desse quadro se deve também a modificações na estrutura de produção tanto do Brasil como de seus vizinhos que, nas últimas décadas, avançaram significativamente na industrialização. Do ponto de vista institucional, o multilateralismo reflete essas transformações e, numa instância como a Organização Mundial do Comércio, apesar das dificuldades e das críticas, países como o Brasil têm muito mais opções e meios para promover os interesses de sua economia.

5. As negociações da ALCA em perspectiva
De uma forma geral, as perspectivas para o avanço da integração econômica no continente apontam para três aspectos importantes para o Brasil e, em grande medida, também para outros países da região. O primeiro aspecto é o fato de que a integração econômica regional já avançou de forma substantiva fazendo com que o comércio dos países da região se tornasse mutuamente significativo, e o caso do Mercosul é um exemplo bastante expressivo desse fato ao absorver, apesar das sucessivas crises que vêm afetando seus componentes em vários momentos, quase 20% de todo o comércio dos países que compõem o bloco. Esse avanço na integração real demanda também avanços no quadro institucional cuja negociação é difícil e deverá levar em conta a experiência dos arranjos existentes.

O segundo aspecto é a impossibilidade de avançar nesse processo sem a presença dos Estados Unidos, por mais incômoda que essa presença possa se afigurar aos mais críticos. Individualmente, os Estados Unidos continuam sendo o parceiro comercial mais importante para a maioria dos países e, além disso, as relações financeiras e monetárias das economias da região continuam fortemente condicionadas ao dólar e ao mercado financeiro norte-americano. Nesse quadro, qualquer arranjo institucional que possa emergir para dar suporte à integração deve levar esses fatos em consideração. Ao longo da história, uma integração com as grandes potências sempre foi problemática e não há razão para supor que agora poderia ser diferente; no entanto, a ausência da grande potência se torna um fator de desestabilização de qualquer arranjo existente ou que venha a ser formado.

Esses aspectos apontam para um terceiro ponto importante. Particularmente no Brasil, o foco dos debates sobre as negociações da Alca tem sido distorcido pela excessiva preocupação com as relações com os Estados Unidos. Certamente, por tudo quanto foi apontado nesta análise, a centralidade dessa preocupação é bastante justificável, mas não deve ser confundida com o processo mais amplo de negociação de mecanismos institucionais para dar respaldo à integração econômica continental. De um lado, tanto para o Brasil como para os demais países da região, há marcos institucionais e interesses fora da região que não podem ser tratados como se fossem questões sem ligação entre si. Além disso, talvez mais importante, esse excessivo foco nas relações com os Estados Unidos retira quase que completamente da agenda de discussões o debate sobre as perspectivas e oportunidades que os países da região apresentam entre si.