Os
limites das reformas tributárias no Brasil Renaldo Antonio Gonçalves* Resumo: Este texto discute a capacidade de o Estado brasileiro fazer reformas tributárias. Os principais pontos abordados estão centrados nas especificidades do nosso federalismo fiscal e da relação entre o Poder Executivo com o sistema de representação parlamentar (a representatividade da população no Congresso). A evolução histórica da carga tributária é outro parâmetro utilizado para avaliar as reformas ocorridas ao longo da nossa história republicana. Os elementos contidos nas discussões sobre a capacidade reformista do Estado servirão também para analisar a viabilidade das propostas tributárias feitas pelo atual governo. O objetivo desta avaliação não é prever o formato final da reforma, mas apontar os limites das mudanças. Palavras-chave: Reforma tributária no Brasil, impostos diretos, impostos indiretos, limites técnico-políticos de tributos. 1.
Introdução Assim, na segunda parte deste estudo, apontaremos elementos estruturais que matizam as mudanças e influenciam os limites das evoluções constitucionais nas questões tributárias. A seção seguinte tratará das relações entre a evolução do sistema tributário e as reformas dentro de uma perspectiva ampla, não necessariamente histórica, mas pontuando os principais traços desta relação. A quarta parte do documento apresenta e comenta, de maneira sumária, os principais eixos da proposta de reforma tributária proposta pelo atual governo. Na parte seguinte, exploramos os limites técnicos e políticos dessa proposta, finalizando na sexta parte do trabalho com algumas anotações e conclusões. Os argumentos expostos têm como preocupação central contribuir e ampliar o debate sobre a reforma tributária, dentro da perspectiva de dar visibilidade aos constrangimentos que impedem as mudanças institucionais. 2.
O contexto das reformas O desenvolvimento contínuo das instituições públicas tem como uma das suas molas propulsoras o processo eleitoral. As urnas revelam as preferências dos eleitores por meio dos novos temas vitoriosos, que se transformam na agenda política dos governantes para materializá-las em conquistas sociais. No entanto, não existe nenhum instrumento político que assegure a transformação dos legítimos temas vitoriosos em efetivas conquistas sociais. Há, entre a consagração nas urnas e a consolidação das promessas eleitorais, um extenuante e tortuoso caminho cujo vetor de resultado das reformas é, a priori, indeterminado. No caso brasileiro, outro aspecto da questão (uma maior aderência entre a agenda de mudanças e as conquistas sociais pleiteadas pela população) está ligado ao número significativo de reformas que estão acumuladas na nossa agenda parlamentar. A tributária é apenas uma delas. Portanto, a força das transformações pretendidas por um governo, neste tema e nos outros, depende do fôlego e da capacidade do Poder Executivo em articular uma conduta vitoriosa no Congresso. Nesse contexto, propostas com a amplitude de uma reforma tributária assemelham-se ao jogo de “pega-varetas”, pois quando um governante mexe em um tributo, explicitando seus objetivos e os benefícios das mudanças, emergem os conflitos que estavam acomodados, rompem-se os pactos que apoiavam o antigo perfil tributário, com desdobramentos políticos imprevisíveis e resultados que, facilmente, distanciam-se muito do que foi proposto inicialmente. As novas correlações de forças na sociedade, as pressões e os movimentos que aparecem em relação ao novo tributo não surgem como um apoio incondicional ou uma rejeição explicita às reformas propostas. Só se declaram integralmente a favor das mudanças as bases que são fiéis às políticas do atual presidente. Na nova quadra política em que entramos a novidade é que nem o Partido dos Trabalhadores, a base natural de sustentação do atual governo, apóia plenamente as reformas. Uma parte da bancada petista rejeita abertamente alguns temas das propostas governamentais, outra parcialmente, e somente alguns parlamentares do partido defendem abertamente as mudanças. O comportamento do PT em revelar as suas preferências, no entanto, não é a regra geral dos partidos. A maior parte dos parlamentares de outras bandeiras assume um perfil mais discreto em relação às reformas. Nesse ambiente, e para fora do círculo restrito de apoio, os que calculam perdas com as propostas, ao se articularem para fazer oposição, nem sempre tornam visíveis seus objetivos, não demonstram claramente suas forças ou intenções, mas, com certeza, buscarão exercer fortemente sua influência da maneira mais discreta possível, para garantir os resultados favoráveis às suas posições. Os segmentos que ganham com as reformas, em função dos possíveis benefícios que acumularão, sabem que sua exposição será ampliada e ficarão vulneráveis. Em função dessa evidência, tornam-se fracos aliados ou defensores tímidos das mudanças propostas pelo novo governo. Assim, além da lógica comportamental dos parlamentares envolvidos no processo de decisão, há também distorções estruturais dentro do Poder Legislativo que amplificam a distância entre a agenda vitoriosa e a consolidação das conquistas. Dentre
as distorções estruturais existentes no Legislativo brasileiro2,
citaremos quatro que julgamos principais: As duas primeiras distorções (“a” e “b”) agem no sentido de aumentar a distância entre a origem do voto (a região onde o eleitor escolheu o congressista) e os resultados gerados pelo parlamentar no Congresso. Os eixos principais destes vetores são o valor regional das legendas junto à população e o controle que os governadores exercem sobre os partidos que atuam no seu Estado e respectivas bancadas no Congresso. Assim, nesse módulo de pressão, a fidelidade partidária e eleitoral do parlamentar depende muito da capacidade de coordenação política dos governadores. As duas últimas (“c” e “d”) agem no sentido de reduzir a distância entre o parlamentar e seu eleitorado. Estão ligadas aos graus de liberdade dentro da legenda escolhida e à estatura individual que o político tem dentro do cenário regional e nacional. A fidelidade ao partido, neste caso, está centrada nas várias combinações entre ascensão pessoal do político dentro da legenda (mais poder) com a capacidade de ter vida política própria (base eleitoral fiel), fator que aumenta sua independência em relação à legenda escolhida. Esse módulo de pressão relaciona a fidelidade partidária do político com sua capacidade de produzir votos, isto é, as escolhas políticas de um parlamentar estão estabelecidas entre os seguintes limites: aderir às propostas do partido (o que freqüentemente inclui ser fiel aos governos estaduais), apoiar propostas de terceiros (mudar de partido) ou rebelar-se gerando suas próprias propostas (ter vida política própria). Assim, a carreira política de um parlamentar, em última instância, estará ligada à qualidade destas escolhas. Quanto mais acerto fizer, maior será o seu capital político. É portanto, nesse ambiente fortemente determinado pelos vetores “fidelidade à liderança dos governadores” e “preservação dos interesses individuais em relação ao seu eleitorado” que cada parlamentar reage às propostas de mudanças institucionais. Tais distorções agem no sentido de reduzir a representatividade do voto do eleitor, apagam as diferenças ideológicas partidárias e amplificam a distância entre a agenda vencedora de uma eleição e os resultados reformistas obtidos no Congresso. Assim, no processo de uma reforma institucional que examina questões tão abrangentes como as tributárias, tanto para os perdedores como para os ganhadores, a lógica que prevalece no nosso ambiente parlamentar nem sempre é a busca de uma melhor estrutura tributária para a sociedade. O principal eixo de ação dos parlamentares é o de preservar os benefícios que geram dividendos políticos individuais e/ou garantir a agenda política dos governos estaduais aos quais estão associados. É, talvez, por estes motivos que as duas grandes reformas tributárias que ocorreram no Brasil foram feitas sob as ditaduras de Vargas e a militar. As outras foram apenas uma evolução lenta e gradual do perfil de impostos herdado do período anterior. Com a Constituição de 1988, entretanto, a carga tributária sofre um novo impulso, em parte movida pela necessidade de novos recursos para atender a novos gastos estabelecidos pelo texto constitucional, como a expansão dos benefícios previdenciários3. Como podemos observar na tabela abaixo, a reforma tributária de 1945 deixou uma carga fiscal para a sociedade de aproximadamente 16% do PIB e a reforma promovida pelos militares, em 1964, aumentou-a cerca de 10 pontos em relação à reforma anterior. Tabela
Em particular, o longo período de gestão tributária dos militares (1964 a 1988), apoiado nas Cartas Constitucionais editadas em regime de exceção, manteve uma arrecadação global praticamente estável – em torno de 25,1% do PIB brasileiro. No período que vai de 1989 até 2002, sob influência da nova Constituição, a carga média sobe para 29,3% do PIB. A escalada fica mais acentuada no triênio 1999/2000, quando passa para o patamar de 33,6% do PIB, novamente impulsionada por gastos ampliados, como no caso do pagamento de juros sobre uma dívida crescente, ao lado da necessidade de um efetivo ajuste fiscal. 3.
Evolução do sistema tributário e as reformas. A reforma tributária levada a cabo pelos militares, após 1964, dentre o grande número de mudanças, destacou-se também pela limitação de competências impostas aos Estados, neste caso para legislar sobre o ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias, posteriormente ICMS, ao incluir Serviços no seu título). Em ambos os casos, as restrições tinham como objetivo final evitar que o ICM fosse usado pelos governadores como instrumento político. A partir dessa limitação foram também estabelecidas vinculações de gastos com programas específicos, como os de educação e saúde, ou seja, dentro de uma visão técnica aumentou-se a coordenação central dos gastos, mas na dimensão política os Estados tornaram-se mais subordinados aos objetivos da União4. Uma outra importante figura tributária, o Imposto de Renda sobre as Pessoa Física, surgiu na Primeira República, em 19245, como uma nova fonte de recursos para a União, mas só foi efetivamente implantado, de fato, na reforma de 1967. A distância de 45 anos entre a criação e a implantação efetiva de um tributo progressivo sobre a renda revela a dificuldade e a delicadeza de tratar esse tema no Brasil. O País foi um dos primeiros do mundo a adotar esse tipo de imposto, que é classificado em finanças publicas como direto, pois tributa a renda do cidadão. Mas, provavelmente, fomos um dos últimos a torná-lo efetivo, implantando-o com muitas distorções. O critério atualmente usado para arrecadar o imposto de renda no Brasil é de tributar o trabalho assalariado com carteira assinada, a renda proveniente de aluguéis e o trabalho de profissionais liberais com renda acima de R$ 1.058,00 mensais. As outras classes de renda, que poderiam contribuir mais (renda sobre os ganhos de capital), pagam proporcionalmente pouco ou sonegam. Outra característica desse tributo no Brasil é desconsiderar, ou não fiscalizar ativamente e severamente os portadores de riqueza aparente, cuja origem do patrimônio ostentado muitas vezes é ilícita. A ação do fisco, nestes casos, em geral é passiva e restringe-se a verificar a coerência dos dados declarados; não há um trabalho pró-ativo para enquadramento tributário, confisco, ou mesmo eventualmente o encaminhamento deste tipo de sonegador para o Código Penal. Nos Estados Unidos, o imposto de renda de pessoa física é cobrado pela União e pela maioria dos governos estaduais; as alíquotas praticadas pelo governo federal variam de 15% até 39,9% da renda tributável. As deduções permitidas para apurar a renda tributável são realistas, por exemplo os juros pagos sobre alguns tipos de obrigações, hipotecas e juros sobre investimentos, entre outros benefícios possíveis. Na esfera dos subgovernos, este imposto é cobrado por 25 Estados. As alíquotas menores variam de 1% a 6%, e muitos governos estaduais usam a renda tributável federal como referência para cobrança do Imposto de Renda local. A cobrança do imposto de renda de pessoa física nos EUA é feita para cidadãos norte-americanos e residentes com base nos seguintes rendimentos: salários brutos recebidos, rendimentos do capital, do aluguel e de pensão judicial6. Na Alemanha, os residentes por mais de seis meses em território nacional (o conceito de origem da cidadania e residência são irrelevantes para o fisco alemão) são tributados como pessoa física por meio dos seguintes critérios: os com recursos provenientes de atividades agrícolas, comerciais, de serviços autônomos, do trabalho, de investimento e de aluguel. Algumas deduções relacionadas com as despesas relativas à atividade econômica do contribuinte são permitidas, assim como despesas pessoais. A isenção de imposto de renda da pessoa física é de até $12.095 da renda líquida tributável, e as alíquotas são progressivas variando de 25,9% até 53%7. Comparado-se os critérios aplicados em outros países federalistas, como Estados Unidos ou Alemanha, percebemos que no Brasil este tributo poderia ser classificado de regressivo, pois é fortemente centrado em poucas classes de renda, geralmente aquelas em que o fisco tem mais controles administrativos. A proposta de reforma tributária do atual governo mexe com estes dois tipos de impostos, os indiretos (ICMS, CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras – e as contribuições sociais8) e os diretos, neste caso sobre patrimônio. Para avançar na discussão apontaremos, sumariamente, os elementos mais importantes da reforma proposta e alguns de seus desdobramentos. 4.
As propostas tributárias do governo Lula e seus desdobramentos:
As mudanças propostas nos impostos diretos:
Para apresentar as mudanças no perfil tributário à sociedade, o governo federal articulou-se com todos os governadores, lideranças civis, uma ampla base parlamentar na Câmara e no Senado, lançando assim a reforma. 5. Os limites
técnico-políticos da reforma Outro impacto impossível de se prever é o fechamento de todo um leque de alíquotas do ICMS, praticadas de maneira diferenciada em cada um dos 27 Estados, em apenas cinco faixas. Teoricamente, esse reagrupamento poderia ter um efeito na carga tributária do tipo soma zero . Contudo, como já foi assinalado, a tendência será a unificação por alíquotas maiores, elevando assim a carga. Uma mudança no sistema tributário deve sempre levar em consideração a capacidade individual de pagar imposto, caso contrário o ônus exigido da sociedade por tributos inadequados pode distorcer ainda mais as diferenças sociais e regionais de renda, emprego e comprometer a prosperidade econômica. A possibilidade de operar um sistema de receitas públicas mais eqüitativas deveria estar centrada em parâmetros econômicos10. No Brasil, contudo, a tradição é aplicarmos uma carga tributária à sociedade fundamentada sempre na seguinte regra prática: para o governo (União, Estados e Municípios), qualquer imposto é bom, desde que seja eficaz em termos de arrecadação. A ótica está sempre centrada nas necessidades financeiras do Estado, não na capacidade de geração de impostos da sociedade civil. Na perspectiva política, as empresas que se deslocam para as regiões com benefícios fiscais operam sempre com o conceito de custos de localização espacial11, isto é, ao investir procuram definir a melhor estrutura física (máquinas e equipamentos modernos) com a melhor localização espacial (logística de proximidade de consumidores, fornecedores e mão de obra), ter a melhor inserção junto à burocracia governamental (pagar menos impostos) e acesso mais fácil aos mercados de serviços e de capitais. Se ocorresse uma uniformização do perfil tributário do país (ICMS igual para todos os Estados), com o fim da guerra fiscal, a influência dos governos estaduais sobre as alíquotas do imposto seria nula. Com isso, os critérios de decisão para investir e produzir se direcionariam segundo os demais fatores de localização espacial dos investimentos. Neste caso, prevalecendo o conceito de uniformização do ICMS, nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste permaneceriam apenas as empresas cujas vantagens competitivas fossem absolutamente incomparáveis em relação às regiões industrializadas do país. Uma das características do atual modelo tributário federativo é que ele proporciona ganhos efetivos (políticos e econômicos) para os governadores de Estados. A uniformização do ICMS e o fim da guerra fiscal retirariam dos governadores esta vantagem política, deslocando-a para o governo central. Devemos lembrar que o ICMS é um dos tributos mais produtivos do Brasil em termos de arrecadação. Sua arrecadação total em 2001 foi de aproximadamente R$ 51,5 bilhões, o equivalente a quase 1/4 das receitas tributárias globais ou 7,5% do PIB brasileiro. São recursos desta importância que estão sendo tratados na atual reforma tributária. Nesse jogo, o governo federal oferece, como compensação aos Estados, um dos seus piores impostos, o ITR (Imposto Territorial Rural), cujo volume arrecadado em 2001 foi de R$ 228 milhões, cifra que representa apenas 0,10% da arrecadação federal. Adiciona a esta oferta a flexibilidade de reajuste de alíquotas de outros impostos diretos de competência dos estados, como o ITBI (Imposto sobre a Transmissão de Bens Intervivos), em troca de apoio à reforma. 6.
Anotações e Conclusões
Quanto aos possíveis resultados, vemos os seguintes, valendo lembrar que este texto está sendo concluído em outubro de 2003, sem conhecimento do resultado final da passagem da proposta do governo pelo Congresso: Reforma
com predominância da força política dos governadores Dentro desta perspectiva, a União não ampliará significativamente sua capacidade de coordenação política sobre os Estados da Federação, mas apenas de seus gastos com transferências, postergando seu projeto de centralização tributária para outro momento. A viabilidade deste formato incompleto de reforma dependerá do volume de recursos financeiros disponibilizados pela União aos Estados. Em função disso, deverá ser definida a maior concentração possível de interesses a favor destas mudanças, caso contrário ela será bloqueada, inviabilizada como ocorreu nas últimas vezes, ou terá apenas mudanças tópicas como resultado final. Seriam mantidas a alíquota atual da CPMF e a liberação dos recursos previstos pela DRU, o que é benéfico para o Governo Federal, dentro da perspectiva de um processo político sem confronto frontal dos Estados com ele, mas também sem avanços significativos nas questões polemicas da reforma tributária. Reforma
com predominância da tendência histórica Assim, o rumo da reforma com esse grau de abertura política é uma boa vitrine para a promoção de carreiras políticas. O resultado poderá ser parcialmente favorável aos governadores, com intensa participação de políticos independentes, mas, em relação ao Governo Federal, não totalmente desfavorável. O formato final será apenas um aumento da carga tributária atual e das distorções administrativas existentes, agravando-se as dificuldades de produzir e consumir. As questões nodais como a unificação do ICMS seriam adiadas para o futuro. Da mesma forma, seriam mantidas a CPMF e a DRU. Reforma
com predominância da articulação política do
governo federal Um maior controle econômico e político do Governo Federal sobre o desenvolvimento regional não apenas reduz a autonomia dos governos estaduais, mas no limite pode subordinar politicamente os Estados. Neste sentido, a predominância da articulação política do Governo Federal para implantar seu projeto poderá eventualmente ocorrer, se conseguir neutralizar e pacificar as correntes discordantes dentro de seu partido, atrair a maior parcela de governadores para sua área de influência – mesmo operando uma reforma que é tecnicamente contrária aos Estados mais fracos – e conseguir estabelecer algum controle sobre os parlamentares que utilizam reformas desta amplitude, como vitrine para suas carreiras. Mesmo com a difícil costura política desta agenda, a questão que se coloca para o formato final da reforma é quanto o Governo Federal estará disposto a gastar com as transferências para fundos estaduais em troca de uma maior coordenação sobre o ICMS. Há também outra questão de fundo. Durante os períodos democráticos da nossa República, nenhum presidente conseguiu o grau de centralização semelhante as proposto pelo PT. Em relação aos tributos diretos, como o ITBI, se a experiência histórica de implantação e evolução do Imposto de Renda sobre Pessoas Físicas se repetir, não haverá muitas modificações no formato final desses impostos nem sobre a maneira de aplicá-los aos contribuintes. Novamente, também neste caso seriam mantidas a CPMF e a DRU. Muito
barulho por quase nada Pelo seu apoio, os Estados seriam recompensados por meio de alguma ampliação dos recursos a eles destinados, mas sem prejuízo dos destinados ao Governo Federal. Ou seja, algum aumento de impostos seria inevitável. Conclusões
A baixa representatividade e presença da sociedade civil no Congresso Nacional tem constrangido algumas mudanças que impedem a evolução das instituições, amplia as distâncias entre a agenda vitoriosa nas eleições e as efetivas conquistas sociais, e dificulta a implantação de uma reforma tributária mais democrática. Talvez, se o eixo central da proposta fosse buscar uma coordenação partilhada das ações entre a União e os entes federados, a logística de uma reforma tributária dessa envergadura exigiria algo mais sofisticado do que a proposta enviada. Uma avaliação preliminar aponta para as seguintes preocupações: 1) aumento efetivo da carga tributária das empresas e consumidores, com uma reforma ampla ou restrita; 2) maior complexidade no recolhimento dos impostos; e 3) continuidade das desigualdades sociais e regionais, sem maior impacto da reforma sobre as camadas mais pobres da população. Referências
Bibliográficas 1 Imposto
sobre Circulação de Mercadorias e Serviços. |
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