Evolução
do mercado internacional do açúcar e a competitividade
do Brasil Alceu
de Arruda Veiga Filho1 Resumo: O estudo analisa a evolução recente do mercado internacional do açúcar, o papel desempenhado pelo Brasil, o grau de competitividade das exportações brasileiras e busca evidenciar a existência de vantagens comparativas. O crescimento da produção brasileira de açúcar contribuiu decisivamente para o crescimento das exportações desse produto e decorreu de um conjunto de fatores como a desregulamentação do setor sucroalcooleiro, a desvalorização cambial do real e a abertura e crescimento de novos mercados mundiais. O aumento da competitividade do açúcar brasileiro baseou-se na redução dos custos de produção, evidenciado pelos resultados do modelo de parcelas de mercado e do cálculo de indicadores de vantagens comparativas nas exportações. O Brasil, entretanto, é desfavorecido por fretes ainda elevados e por depender de tradings distribuidoras. Palavras-chave: cana-de-açúcar, açúcar, álcool, mercado, competitividade. 1.
O mercado Mundial de Açúcar: Características e
Evolução A produção de açúcar, qualquer que seja a fonte, é efetuada por um grande número de países, em todo o mundo. O açúcar é um produto sujeito a intervenções governamentais das mais diversas, afetando a produção, os preços, os estoques e o comércio internacional. Segundo CARVALHO (2002), o alto nível de suporte e proteção que recebe em vários países, fez do açúcar um dos setores agrícolas mais distorcidos do mundo. Como resultado dessa maciça intervenção, os preços globais do açúcar são baixos e os consumidores enfrentam altos preços internos. O açúcar é comercializado no mercado mundial sob as formas de açúcar centrifugado ou bruto e açúcar refinado ou branco. O açúcar refinado envolve maior adição de valor, sendo sua produção estimulada em alguns países, que facilitam a importação do produto bruto. Em 2002/03, as exportações de açúcar refinado atingiram 41% das exportações mundiais. Analisa-se, a seguir, a evolução das principais variáveis mercadológicas entre os períodos 1985/86 e 2002/03, procurando destacar as mudanças ocorridas e identificar suas prováveis causas. Análises detalhadas dessas mudanças, nesse período, podem ser encontradas, entre outros, em CHANGES (2003) e FRY (1999). 1.1
– Produção A produção global de açúcar situou-se próxima de 139 milhões de toneladas em 2002/03, um acréscimo de 57% em relação à de 1984/85. Contribuíram acentuadamente para essa elevação, em termos absolutos, a Ásia/Oceania e a América do Sul. Em termos percentuais, destacaram-se as Américas Central e do Sul, a Europa Oriental e a Ásia e Oceania. O Caribe (Cuba) foi a única região em que se registrou redução da produção de açúcar (Tabela 1). As mudanças básicas na produção, nesse intervalo de tempo, segundo CHANGES (2003), consistiram em: a) países do Hemisfério Sul se destacaram como fornecedores primários de açúcar: e b) o tamanho e o número de mercados importadores aumentaram. 1.2
- Consumo Uma observação especial sobre o consumo de açúcar nos Estados Unidos diz respeito aos elevados preços do produto artificialmente prevalecentes no mercado interno, decorrentes da política de quotas de importação. Tal fato levou à estagnação do consumo per capita de açúcar na última década, fazendo com que ele fosse superado pelo consumo de adoçantes calóricos obtidos do milho .(STATISTICS, 2002) Tabela 1 – Evolução da Produção e do Consumo de Açúcar Centrifugado, Principais Países e Regiões, 1984/85 e 2002/03 (em mil toneladas)
1.3
– Exportação A exportação de açúcar aproximou-se de 43,8 milhões de toneladas em 2002/03, um acréscimo de 51% em relação à de 1984/85. Contribuíram acentuadamente para essa elevação, em termos absolutos, a América do Sul e a Ásia/Oceania. Em termos percentuais, destacaram-se a Europa Oriental, a América do Sul e o Oriente Médio. O Caribe (Cuba) e a América do Norte foram as regiões em que se registrou redução da exportação de açúcar (Tabela 2). 1.4
– Importação 1.5
– Estoque final Tabela 2 – Evolução do Comércio Exterior de Açúcar Centrifugado, Principais Países e Regiões, 1984/85 e 2002/03 (em mil toneladas)
2. O papel
do Brasil no Mercado Mundial de Açúcar 2.1- O comportamento
da produção brasileira de cana-de-açúcar
e seus derivados Tabela 3 – Evolução dos Estoques Finais de Açúcar Centrifugado, Principais Países e Regiões, 1984/85 e 2002/03 (em mil toneladas)
O Programa Nacional do Álcool (PROÁLCOOL), implantado nos anos 70, como reação à crise do petróleo, em sua primeira fase, impulsionou a produção de álcool anidro, e em sua segunda fase, a de álcool hidratado.. A capacidade de produção de cana-de-açúcar e de álcool foi multiplicada com o financiamento desse programa, visando o atendimento de uma crescente frota de veículos movidos a álcool. A produção de álcool hidratado é diretamente influenciada pela política energética do governo, ao definir as prioridades estratégicas. Os benefícios ambientais da utilização do álcool não têm sido fundamentais para a definição dessa política. A mistura de álcool anidro à gasolina tem sido feita em proporções variáveis, dependendo da disponibilidade do produto. A produção desse tipo de álcool tem crescido continuamente, acompanhando o crescimento da frota brasileira. Como resultado da implantação do PROÁLCOOL, a produção brasileira de cana-de-açúcar cresceu acentuadamente, passando de 91,5 milhões de toneladas, em 1975/76, para 224,4 milhões dez anos após, com aumento de 145%. Posteriormente, o crescimento diminuiu o seu ímpeto e a produção atingiu 258,0 milhões em 2000/01, o que significa um acréscimo de 181% em 25 anos (Tabela 4). Tabela 4 – Produção Brasileira de Cana-de-açúcar e Proporção de Cana Moída para Açúcar e Álcool, Brasil 1975/76 a 2000/01
Com a prioridade dada à produção de álcool, a parcela de cana-de-açúcar moída para a produção do mesmo chegou a superar 73% em 1990/91, declinando posteriormente. A queda da produção de álcool em 1999 provocou escassez do produto nos postos de gasolina e abalou a confiança dos motoristas na continuidade do abastecimento do produto. A produção brasileira de açúcar já apresentava crescimento no início da década de1990, mas esse processo se intensificou a partir da safra 1994/95, com a produção se aproximando de 20 milhões de toneladas no final do século. (Tabela 5). Os níveis de produção no início do novo século representam mais que o dobro daqueles registrados uma década antes. A produção total de álcool chegou a um máximo de 15,4 bilhões de litros em 1997/98, embora seus componentes registrassem momentos diferentes em suas trajetórias. A produção de álcool anidro veio apresentando crescimento contínuo, com interrupção dessa tendência no início do século XXI. A produção de álcool hidratado veio apresentando decréscimo desde o início da década de 1990, com os níveis mais baixos sendo registrados no século XXI. TABELA 5 - Produção brasileira de açúcar e álcool, safras 1990/91 a 2001/02
*Dados sujeitos
a retificação. 2.2 –
A Participação do Brasil no Mercado Mundial de Açúcar
Em 2001, os países que exportaram mais de um milhão de toneladas, além do Brasil, foram: União Européia (4,22 milhões de t); Austrália (3,54 milhões); Tailândia (3,36 milhões); Guatemala (1,38 milhão); Índia (1,17 milhão) e África do Sul (1,04 milhão). Turquia e Colômbia exportaram quantidades pouco abaixo desse valor. Cuba, que exportou cerca de 1,73 milhão de toneladas em 1997, registrou exportação de apenas 0,34 milhão em 2001. TABELA 6-Participação do Brasil nas Exportações Mundiais de Açúcar, 1993-2001 (mil t)
Fonte: Elaborado a partir de dados básicos de International Sugar Organization, obtidos de ÚNICA (2003). 3. Fatores explicativos da maior participação
do Brasil no mercado mundial de açúcar A situação do mercado internacional dos anos 1990 foi diferente daquela que ocorria entre 1970 e 1990. Neste último período imperou um mercado fragmentado, dominado pelos acordos preferenciais que representavam em torno de 80% do volume de negócios internacionais, sendo os 20% restantes realizados no mercado livre. Entre os principais acordos estavam aqueles estabelecidos pelos Estados Unidos da América-EUA, do qual o Brasil participa através de uma cota de exportação4, o acordo URSS e Cuba e os acordos entre os países europeus e suas ex-colônias, os quais ainda mantém preferências comerciais, exportando com subsídios por volta de 1,5 milhão de t de açúcar importado dos países da África, Caribe e Pacífico-ACP (VEIGA FILHO, 1998 e EXPORTAÇÃO, 2002). É característica dessa época a grande variedade de custos e de produtividade entre países e a existência de políticas altamente protecionistas, as quais subsistem sem grandes alterações nos dias atuais. Na década dos 1990 esse quadro começa a mudar, principalmente nos aspectos ligados a adoção de tecnologias. Ocorre uma redução das disparidades nas produtividades agrícolas que, em termos mundiais cresceram a 2,5% ao ano, além de constatar-se transformações tecnológicas nos processamentos industriais que levaram ao aumento do comércio de açúcar branco (CERRO, 1997). Durante esse período verificou-se grande estabilidade nos preços de mercado, mantidos na faixa de US$ 9 a US$ 13,3 cents/lb na Bolsa de New York, entre 1990 e1997, diversamente do período 1970-85, onde se verificou, com freqüência, grandes altas e grandes quedas, como as de 1975, com preços alcançando US$ 30 cents/lb, caindo para algo em torno de US$ 8 cents/lb em 1978, depois subindo para US$ 29 cents/lb em 1980, tornando a cair abaixo de US$ 5 cents/lb em 1985 (CARVALHO, 1997). A entrada do Brasil nesse mercado e sua crescente participação foram, em parte, ocasionadas por aquelas mudanças que resultaram em preços remuneradores e estáveis, junto ao fato de que praticamente o País ocupou o lugar de Cuba, cujo acordo com a URSS chegou a movimentar 5,5 milhões de t de cana. Essa ocupação se deu nos mercados emergentes dos países que compunham a antiga União Soviética, que importaram do Brasil, em 1990, 206 mil toneladas e em 1999 alcançaram a elevada quantidade de 4,3 milhões de toneladas, algo como 21 vezes mais (VEIGA FILHO, 2000). Também foi fator estimulante a abertura e o surgimento de mercados não-tradicionais no Oriente Médio e Norte da África (compostos principalmente pelos países da Organização dos Países Exportadores de Petróleo – OPEP, que têm sido importadores do açúcar brasileiro), além de outros países asiáticos que estão tornando-se importadores como Indonésia, Formosa, Filipinas e Malásia, somados aos demais países do leste europeu os quais iniciaram uma trajetória rumo ao sistema de mercado (CHANGES, 2003). Por seu turno, a reestruturação da economia brasileira dos anos 1990, que representou a transformação do estado produtor e intervencionista para o estado regulador, impactou diretamente o segmento sucroalcooleiro do Brasil ao criar um novo ambiente concorrencial e institucional. Concretamente ocorreu a extinção do Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), em 1990, precedido da privatização das exportações em 1988 (fim das quotas e, principalmente, do impedimento das exportações de São Paulo). No mercado interno houve a liberação, em 1995, do preço do açúcar e em 1996 iniciou-se a liberação dos preços do álcool, começando pelo álcool anidro, seguido pelo hidratado, em 1999 e, nesse mesmo ano, liberando os preços da cana-de-açúcar (VEGRO et al., 2003). O novo ambiente de competição obrigou a busca de estratégias empresariais voltadas para o mercado. Conforme BELIK et al. (1998), adotou-se a estratégia de diferenciação de produtos, que compreende a criação de atributos de marcas, preços, embalagens, busca de nichos de mercado, como os de “açúcar light” ou segmentos novos, como a produção de açúcar líquido para consumo da industria de alimentos e bebida. Outra estratégia utilizada é a de diversificação produtiva, com vistas a atingir novos mercados, por exemplo através da produção de açúcar por antigas destilarias, pela co-geração de energia elétrica e venda do excedente às concessionárias energéticas e pela produção de suco de laranja. Por fim, esses autores destacam a estratégia de especialização da produção de açúcar e de álcool, através da automação industrial, ampliação da mecanização do processo produtivo agrícola e investimentos em melhoria na logística de transporte da cana do campo para a usina. A desvalorização cambial de fins de 1999 e a nova política de câmbio flutuante adotada aumentaram as vantagens competitivas das exportações brasileiras em geral, não sendo diferente para o açúcar. Entretanto, juntamente com a desregulamentação do mercado sucroalcooleiro e as condições externas, pode-se creditar à desestruturação do Proálcool parte substancial da expansão das exportações de açúcar. Relativamente ao Proálcool, a possibilidade da matéria-prima ser esmagada para produzir açúcar ou álcool, reduzindo ou aumentando a parcela da produção de cada qual em função dos preços de ambos os produtos, acrescenta uma importante influência na definição dos preços do açúcar no mercado externo. Conforme VEIGA FILHO (2002), “veja-se o cenário elaborado por um conceituado analista internacional, A.C. Hannah, sobre a influência do Brasil no mercado internacional de açúcar (tradução livre): o Brasil construiu uma poderosa indústria de álcool no final dos 1970 e início dos 1980 (chamada pelo autor de bomba de álcool), através da grande expansão da produção de cana-de-açúcar, a qual se usada para produzir açúcar poderia suprir todo o mercado mundial. Nos anos 1990 a gradual desregulação do mercado doméstico de álcool levou o país a aumentar a produção de açúcar, acelerada em 1998 e 1999. E a desvalorização do Real detonou o gatillho dessa bomba: no início de 1990 a produção brasileira estava por volta de 10 milhões de toneladas e em 1999 havia excedido 21 milhões. As consequências para o mercado mundial de açúcar têm sido, e continuarão a ser, profundas e danosas. A esse nível de produção o Brasil alcançou uma participação de 25% nesse mercado, ditando preços ao aumentar ou diminuir sua produção”. Fica claro, pela análise acima, que a desregulação do mercado de álcool pode provocar impactos no mercado internacional de açúcar. No nível interno esse mercado é composto pelo consumo de álcool anidro, misturado à gasolina numa proporção que variou ao longo do tempo e que atualmente representa entre 20 a 25% (e que cresce em função do crescimento do consumo de gasolina), e pelo consumo direto como combustível do álcool hidratado, o qual contava em 1986 com um tamanho que significou 76% na produção e venda de automóveis a álcool. Chegou a seu mais baixo nível em 1998, com 0,1% da produção total, iniciando recuperação em 2001, quando alcançou 1%, (VEIGA FILHO, 2002), evoluindo para 3% no final de 2002. A partir de 2003, o início da produção comercial de veículos com motores bi-combustível, que utilizam tanto o álcool como a gasolina, em qualquer proporção, introduz novo estímulo à demanda de álcool. Esse baixo resultado, todavia, decorreu tanto da falta de disponibilidade do combustível em 1989, com conseqüente abalo na credibilidade dos consumidores relativa ao abastecimento futuro, quanto pela mudança do regime automotivo que retirou gradativamente as vantagens tributárias (ICMS, IPI e IPVA) dos veículos a álcool e, principalmente, pelo aumento da relação de preços álcool/gasolina, que evoluiu de cerca de 65% na década de 1980, para acima de 75% durante parte da década de 1990, chegando a 85% em 1997 (VEIGA FILHO (2002). Os vários fatores combinados serviram para aumentar a competitividade do açúcar brasileiro no mercado mundial, com reflexos nos custos finais do produto, considerados os menores do mundo. Para efeito de comparação verifica-se que os custos do açúcar demerara, em valores Fob/t, estão na faixa de US$ 165 para São Paulo e US$ 200 para o Nordeste, sendo a média para o mundo estimada entre US$ 320 e 364, enquanto que para os maiores exportadores é estimada entre US$ 268 e 334. Para o açúcar de beterraba esses custos chegam ao patamar entre U$ 565 e 713, na média dos maiores exportadores mundiais (UNICA, 2000). 4. Evidências das vantagens brasileiras
no mercado externo de açúcar No período considerado, 1993-95 a 1997-99, 14% do aumento das exportações brasileiras verificadas se referem ao aumento da escala desse mercado, ou seja um aumento induzido pela demanda. Por outro lado, 89% relacionam-se ao efeito competição, que pode estar fortemente associado à melhoria na competitividade desse produto, principalmente em função dos ganhos obtidos pelas reduções de custos de produção. Por fim, uma redução de 3% referentes ao efeito distribuição e que pode estar associada a perdas em parcelas de mercados individuais, antes existentes. Esses resultados diferem daqueles encontrados por CARVALHO et al (1988), que analisaram, através do mesmo modelo, o período de 1974-77 a 1978-84, no qual o efeito tamanho de mercado é o mais relevante, explicando 60% das variações nas exportações de açúcar pelo Brasil, com 33% creditados ao efeito competição e 7% ao efeito distribuição. Uma provável explicação pode estar na entrada das exportações de São Paulo, que ocorreu justamente após a desregulamentação dos anos 1990, sendo que este estado assumiu a principal participação poucos anos depois, dominando, desde então, por volta de 60% do total exportado, dado seu relativamente mais baixo custo de produção e outras condições como organização empresarial e capacitação tecnológica. Talvez isso possa configurar fator de peso na explicação das diferenças encontradas entre ambos estudos, apesar da enorme diferença no mercado mundial entre os períodos analisados. O papel do efeito competição, que demonstrou ser importante nos anos que intermediam as décadas de 1970 e 1980, passou a ser primordial nos anos finais da década de 1990, o que evidencia as transformações estruturais desse segmento da economia brasileira na direção de melhorias em sua competitividade. Outra evidência encontrada, conforme VEIGA FILHO (2001), é a estimativa do Indicador de Vantagens Comparativas das Exportações (IVCE), calculado como uma razão entre a participação das exportações brasileiras de açúcar sobre o total das exportações de produtos agrícolas nacionais e a participação das exportações mundiais de açúcar sobre as exportações mundiais de produtos agrícolas, o qual se superior à unidade mostraria vantagens do produto no comércio mundial e se menor que a unidade, desvantagens6. Esses indicadores, calculados para as médias de 1992-94, 1995-97 e 1998-2000 resultaram nos valores: 2,24, 3,38 e 3,37, respectivamente, mostrando vantagens comparativas altas e crescentes (embora o resultado do último período tenha sido prejudicado pela queda nas exportações de quase 50% em 2000, relativamente a 1999). Assim, constatada a competitividade do açúcar brasileiro, é interessante analisar até que ponto se pode esperar um domínio predominante e avassalador do Brasil no comércio mundial de açúcar, tal como afirmou peremptoriamente Hannah, em citação acima. Para tanto, estimou-se, a partir da base de dados da Food and Agriculture Organization (FAO), para o período 1990 a 2001, os IVCEs de países e região competidores do Brasil, selecionado-se, além da UE que subsidia suas exportações, os países que competem diretamente pelo promissor mercado asiático, seja por condições econômicas seja por condições naturais de proximidade: Austrália, África do Sul e Tailândia (tabela 7). Os valores de IVCEs obtidos para o Brasil são crescentes, atingindo, no final do período, os mais altos níveis. A Austrália tem uma série mais volátil, o mesmo ocorrendo com a África do Sul e a Tailândia. Todos, por sua vez, apresentam-se com valores superiores à unidade, demonstrando ter vantagens comparativas no comércio mundial, com exceção da UE, que não tem vantagens comparativas no comércio mundial de açúcar, sendo importante exportador pela elevada carga de subsídios. Tabela 7. Indicador de Vantagens Comparativas das Exportações de Açúcar, Principais Exportadores, 1990-2001
Fonte: Elaborado a partir de dados de Food and Agriculture Organization. (2003). A comparação entre eles, efetuada através de teste de semelhança ou diferenças entre IVCEs médios, conforme HOFFMANN et al. (1977), mostra que são estatisticamente iguais à média, portanto iguais entre si, novamente com exceção do açúcar proveniente da UE (Tabela 8). Assim, não se verifica a expectativa de o Brasil ser monopolista no mercado de açúcar, podendo-se avançar a explicação de que seus custos menores não se refletem plenamente em vantagens diferenciais no comércio mundial, dado uma série de fatores, entre eles, a dependência das tradings na distribuição, as diferenças de frete entre esses países e a seu favor, e, por fim, a ausência de políticas públicas e/ou de estratégias de conquista de mercados particularizados. Tabela 8 – Indicadores médios das vantagens comparativas nas exportações de açúcar e testes das médias, principais países, 1990/95 e 1996/2001
(1) nível de significância de 5%. 5 – Considerações Finais O Brasil foi um agente ativo dessas mudanças, tornando-se o maior produtor mundial de cana-de-açúcar, açúcar e álcool e o maior exportador de açúcar bruto. Além disso, o Brasil vem incrementando, aceleradamente, suas exportações de açúcar refinado, que apresentam maior valor agregado. Várias foram as razões que levaram o Brasil à atual posição de destaque no mercado mundial. A utilização do modelo de parcelas de mercado indicou que, no período 1993-95 a 1997-99, o principal efeito constatado foi o efeito competição, incorporando melhoria na competitividade decorrente de reduções nos custos de produção. Essa conclusão é reforçada pelos resultados decorrentes do cálculo de indicadores de vantagens comparativas das exportações de açúcar que apontam a existência de vantagens comparativas brasileiras elevadas e crescentes no período 1992-294 a 1998-2000. Esses resultados poderiam confirmar as análises que sugerem vir a ser o Brasil, potencialmente, um monopolista no mercado mundial do açúcar. Entretanto, a igualdade no teste das médias dos indicadores de vantagens comparativas das exportações dos principais países exportadores de baixo custo de produção não respalda essa suposição. Isso sugere que os menores custos de produção do açúcar brasileiro são, parcialmente, anulados por fatores logísticos como a dependência das tradings distribuidoras e as diferenças de fretes no transporte aos centros consumidores. Na medida em que o Brasil consiga estabelecer uma política pública de incentivo à conquista de mercados, com estratégias específicas, a ascendência brasileira no mercado mundial de açúcar pode se consolidar e contribuir para o crescimento do saldo positivo da balança comercial do agribusiness brasileiro. Referências
Bibliográficas _______________ |
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