“Globrasilização”: a globalização que convém ao Brasil


Roberto Macedo (*)

Resumo: O artigo delineia uma estratégia de “globrasilização” e aponta cinco critérios para orientar os movimentos de inserção do país no mundo globalizado: o desenvolvimento econômico, o social, o aprimoramento competitivo, a redução da vulnerabilidade e o foco nas instituições internacionais ligadas ao comércio e às finanças. Com base nesses critérios foram avaliados negativamente os movimentos de inserção financeira, de abertura comercial e de privatização. A integração do Brasil à Alca foi avaliada no seu andamento, mostrando os riscos envolvidos e levantando as hipóteses de um acordo final de alcance bem mais limitado do que previsto e mesmo o abandono da idéia. Já o caso dos medicamentos genéricos e o das patentes farmacêuticas recebe uma avaliação positiva, o mesmo ocorrendo com o trabalho que o Brasil vem desenvolvendo junto à OMC.

Palavras-chave: Brasil: globalização, comércio e finanças internacionais.

Introdução
A globalização não é novidade na história. Dentre outros movimentos nessa direção, os descobrimentos de terras e continentes, na virada do século XV para o XVI, fizeram crescer o número de nações, criaram e ampliaram novas relações políticas, culturais, comerciais e de investimentos entre seus povos e contribuíram fortemente para integrar o planeta em escala global. A globalização que adquiriu realce nas três últimas décadas é caracterizada por um novo e acelerado ciclo de desenvolvimento tecnológico e pela maior liberalização do comércio e dos investimentos internacionais. Na sua esteira, trouxe novos e grandes avanços nos meios de transporte e em outras formas de comunicação, como a televisão por satélite e a internet. Nessa corrida, os países à frente do processo tiveram enormes ganhos de eficiência, acelerando seu sucesso econômico e provocando importantes mudanças no quadro mundial de renda e riqueza.

A globalização é uma realidade, uma onda que alcança povos e nações na sua economia, na sua cultura e na sua política. Não há como impedi-la. Por isso mesmo, cabe posicionar-se estrategicamente diante dela, pois não conduz necessariamente ao sucesso econômico e social. Apresenta, também, o risco do fracasso. Contudo, como é um processo em andamento que continuará por um tempo indefinido, não há como marcar hoje uma linha de chegada e avaliar a posição dos competidores no seu resultado final.

Concentrando a atenção nos aspectos econômicos e vendo o Brasil na globalização, percebe-se que as duas últimas décadas foram frustrantes para o desenvolvimento do país, pois foi ínfimo o aumento do seu Produto Interno Bruto (PIB) por habitante, em contradição com um retrospecto de crescimento mais acelerado, em particular nos meados do século passado1. Quanto a avanços sociais, políticos e culturais, também houve progressos, mas novamente pode-se queixar de sua reduzida velocidade.

Em face dessa coincidência entre o novo surto de globalização e o fraco desempenho da economia brasileira, a pergunta que emerge é se esse desempenho vem sendo indubitavelmente prejudicado pela globalização. Não há, contudo, como responder a essa questão. Para uma resposta afirmativa haveria o contra-argumento de que o Brasil passou nas duas últimas décadas por profundas reestruturações de sua economia, ligadas ou não à globalização. Nesse período, tal como um doente em tratamento, acabou sendo prostrado pelos males e pelos cuidados necessários. Saindo destes e superada a convalescença, poderá voltar à competição com novas e redobradas forças. Já uma resposta negativa teria como contra-argumento o próprio desempenho da economia, mas sem que se pudesse provar essa tese contrária, pelas razões já apontadas.

É possível, contudo, ser menos agnóstico e avaliar o Brasil diante da globalização. Não nos resultados finais, indefinidos inclusive no seu próprio tempo de avaliação, mas na atitude estratégica do país em face dessa competição, e de resultados parciais já alcançados. Esse enfoque se justifica porque, diante de ameaças e oportunidades econômicas trazidas pela globalização, o país deveria ter definido uma estratégia para encará-la, superando seus aspectos negativos e aproveitando seu lado positivo. Essa estratégia incluiria o monitoramento dos resultados, para eventuais correções de rumo e de desempenho.

Nessa linha, o texto a seguir argumenta que o Brasil não fez isso e já acumula maus resultados parciais de sua inserção no processo, havendo inclusive razões para temer outros ainda mais lamentáveis. Esse temor, contudo, não se assenta na previsão de desenlaces inexoráveis, até porque não haveria como sustentá-la. O que se busca é apontar desvios e sugerir correções, tanto para reduzir o risco de fracassos, como para buscar outros caminhos com maior probabilidade de sucesso.

Relacionando o enfoque aqui adotado com a literatura internacional, em linhas gerais, é similar ao de Rodrik (1997, 1999), que vê várias dificuldades no processo de globalização, mas que não comprometem suas vantagens, desde que adequadamente buscadas por ações internas e externas. No que tem de particular, a maneira de abordar o assunto não coincide necessariamente com a do referido autor, além de ser voltada exclusivamente para o caso brasileiro.

O texto foi estruturado em três seções. A primeira define as principais características de uma estratégia adequada diante da globalização. A segunda, com várias subseções, aborda a inserção do Brasil no processo, mostrando resultados parciais negativos à luz dos critérios definidos na primeira seção. Apontam-se, também, porque igualmente existiram, alguns aspectos positivos. Estes, se não preponderaram sobre os primeiros, servem como exemplos do conteúdo de uma estratégia adequada. Os aspectos tratados são: a inserção financeira, a comercial, o programa de privatização, a atitude com relação à Área de Livre Comércio das Américas (Alca) e, com uma avaliação positiva, a atuação do Brasil na Organização Mundial de Comércio (OMC), bem como casos de alcance internacional envolvendo medicamentos genéricos e patentes farmacêuticas. A terceira seção apresenta algumas considerações finais.

1. Fundamentos para uma Estratégia de ‘Globrasilização’
A “globrasilização”, definida como a globalização que convém ao Brasil, envolve uma estratégia pró-ativa diante do fenômeno. Até aqui o país tem sido arrastado pela onda da globalização, numa atitude essencialmente passiva. Uma estratégia adequada exige o entendimento da natureza do processo e a identificação de suas vantagens e desvantagens, com o propósito de maximizar aquelas e minimizar estas, mediante uma adequada definição de objetivos, metas e meios. Dentro do escopo deste texto, a atenção será concentrada na definição de objetivos e meios, bem como na avaliação de vantagens e desvantagens.

Começando por um objetivo óbvio, a “globrasilização” deve buscar o desenvolvimento econômico mais acelerado. Até aqui o Brasil andou seguindo alguns caminhos globalizados que prejudicaram parcialmente sua taxa de crescimento do PIB, conforme mostrará a seção seguinte. Em particular, há que colocar os fluxos comerciais e financeiros a serviço do desenvolvimento. Ademais, dada a situação enfrentada pela economia nos últimos anos, o aumento das exportações requer atenção especial, pois tem importância crucial para o crescimento econômico e para a redução da vulnerabilidade externa do país, conforme adiante se esclarecerá. Para referência posterior, esse critério será referido como o de desenvolvimento.

Como a globalização tem muito de competição, é fundamental que o país esteja preparado para isso. Assim, a “globrasilização” deve buscar um preparo adequado, eliminando deficiências e aprimorando as vantagens competitivas do país. Entre aquelas, estão o viés financeiro no comando da política econômica, os juros muito elevados, o agravamento da dívida interna, a estrutura tributária com seus impostos e contribuições em cascata onerando exportações e investimentos, os pesados custos da infra-estrutura, as fragilidades do sistema educacional, o reduzido nível e dinamismo do progresso tecnológico e o frágil sistema de promoção comercial. Há, ainda, o despreparo dos empresários e trabalhadores nas negociações comerciais e um corpo diplomático que precisa voltar-se ainda mais para as questões comerciais, ao lado de aceitar que sejam mais ouvidos e envolvidos nas negociações os segmentos da sociedade a que elas dizem respeito. Essas necessidades serão resumidas no critério do aprimoramento competitivo.

Uma terceira característica da “globrasilização” decorre dos conhecidos contrastes sociais do país, sintetizados na sua má distribuição de renda. Esta, por sua vez, está assentada em contrastes patrimoniais, inclusive educacionais ou de “capital humano”, ao lado de desigualdades no acesso ao poder político, à Justiça, à saúde, a oportunidades de trabalho e a mecanismos de proteção social. Não haverá melhoria da distribuição de renda se os chamados “excluídos” não forem adequadamente preparados enquanto pessoas – nos aspectos educacionais e de saúde, dentre outros – para melhor competirem no acesso a oportunidades de renda e de patrimônio. E é também indispensável que essas oportunidades lhes sejam abertas, credenciando-os para bem disputar as mesmas sem exclusões ou cartas marcadas.

E mais: como toda competição, a globalização envolve riscos de acidentes, em particular os de adaptação a uma competição mais acirrada, para a qual muitos não estarão preparados e sofrerão desajustes debitados à conta de benefícios superiores a custos. O caso típico é o das concessões comerciais que prejudicam alguns setores e os que trabalham nele, em troca de benefícios para outros. Nessas condições, é necessário existir mecanismos que amparem os segmentos prejudicados, facilitando seus ajustes na materialização desses riscos, mas sem impedir mudanças indispensáveis.
A esse conjunto de requisitos da “globrasilização” será dado o nome de critério social, que se desdobra em capacitação, oportunidades e proteção para os “excluídos” e grupos vulneráveis em geral.

Um quarto aspecto é que a globalização signifique um ganho líquido ao fortalecimento do país como entidade nacional sem, ao contrário, aumentar a sua vulnerabilidade. Em outras palavras, deve-se buscar a globalização sabendo-se que expõe o país a riscos, mas cabe retirar dela um fortalecimento mais que suficiente para compensá-los. É como um boxeador que treina com outros. Irá levar socos, mas o objetivo é fortalecê-lo e reduzir sua vulnerabilidade na luta. Sem a clara noção desse objetivo, corre o risco de apanhar a ponto de a vulnerabilidade crescer em lugar de diminuir. É o critério da vulnerabilidade e difere de aspectos do anterior por tratar dela em termos gerais e não apenas na questão social.

Uma quinta característica é que a “globrasilização” dedique particular atenção às regras do jogo e ao bom funcionamento e fortalecimento das instituições internacionais que definem e aplicam essas regras. Além de uma questão ética, há outra razão muito pragmática para fazer isso. O Brasil é um país fraco no jogo de forças internacionais e, para não ser atropelado pelos mais fortes, é fundamental essa atenção. As instituições mais importantes são a Organização Mundial de Comércio (OMC), nas questões comerciais, e o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, nas financeiras. A atenção inclui o trabalho permanente junto a esses órgãos, inclusive a avaliação crítica de sua atuação, o preparo de recursos humanos necessário a esse trabalho, e a arregimentação dos empresários e trabalhadores nacionais na exposição e defesa dos seus interesses. Esse critério é o do foco nas instituições internacionais.

Dados esses critérios, a seção seguinte abordará, à luz deles, cinco aspectos da inserção brasileira no processo de globalização.

2. Grandes Erros e Alguns Sucessos
2.1 A Inserção Financeira

Um dos aspectos mais característicos da globalização tem sido a grande expansão das transações financeiras internacionais, na esteira de sua maior liberalização e do avanço dos meios de comunicação. Estes facilitaram enormemente a disseminação de informações sobre os agentes que atuam no mercado e a realização das transações dentro dele. Por conta dessa agilidade, as transações financeiras internacionais se expandiram mais rapidamente e foram mais facilitadas que o comércio internacional de produtos e de outros serviços.

No estudo das finanças pessoais são conhecidos os casos patológicos de gente que se excede no consumo e no endividamento, às vezes, exigindo terapia especializada. Nas finanças internacionais, o Brasil se apresenta também como um caso patológico, de recurso excessivo e inadequado a recursos externos, particularmente na última década.

Além de ter passado por ciclos abruptos de movimento de capitais de curto prazo, com a saída destes precipitando a desvalorização de 1999, o país tem hoje um passivo externo elevado, representado pela soma de empréstimos, financiamentos e investimentos diretos estrangeiros, o qual continua crescendo por força de sucessivos e graves desequilíbrios no seu balanço de transações correntes, que inclui o fluxo de mercadorias e o de serviços como fretes, turismo, juros e dividendos. Essa situação tem exposto o país a turbulências originadas de outros países igualmente vulneráveis, os quais contaminam outros ao provocarem a interrupção do fluxo normal de recursos financeiros internacionais, como aconteceu nos casos da Rússia, em 1998, e Argentina, em 2001, este último ainda em desdobramento. No final de 1998 e início de 1999, com suas próprias dificuldades o Brasil também causou turbulências a outros países.

Essa vulnerabilidade financeira do país decorreu de fatores atuando do lado da oferta e da demanda de recursos. Começando por estes últimos, merecem destaque a abertura comercial realizada na última década do século passado – a qual será objeto da subseção seguinte - e, principalmente, a política de sobrevalorização do real praticada de 1994 a 1999, a qual estimulou importações e desestimulou exportações, agravando o desequilíbrio externo.

Fatores como esse do real caro estiveram, entretanto, apenas na superfície de questões mais profundas. Na realidade, o que levou à excessiva dependência de recursos externos foi a crença equivocada de que os desequilíbrios continuariam a ser financiados sem maiores problemas. É nesse “gasto e financio”, levado a proporções patológicas, que se assentam as raízes do equívoco cometido pelo Brasil no seu engajamento na vertente financeira da globalização. Foi uma solução mal pensada, pois que representou uma opção enganosamente fácil relativamente a alternativas capazes de atacar o problema do desequilíbrio externo pela raiz, como a adoção de uma taxa de câmbio realista, o estímulo às exportações, o esforço na substituição de importações e o aumento da poupança interna.

Essa demanda exagerada não teria respaldo se não houvesse financiadores externos dispostos a sustentá-la do lado da oferta. Aí a globalização financeira entrou, com seus recursos e sua agilidade, para abrir espaço à equivocada opção brasileira. É uma armadilha da globalização, mas em que caímos por conta dos equívocos de uma estratégia inadequada.
Mas, seria o caso de perguntar, os ofertantes de recursos desprezam os riscos de lidar com países imprudentes como o Brasil? Ora, a globalização também é desigual na distribuição da esperteza. Para começar, os credores, mais ricos, têm mais o que arriscar. Em segundo lugar, cobram pelo risco, via taxas de remuneração maiores, dependendo do perfil de risco do tomador, que acompanham com informações em tempo real, facilitadas pela globalização dos meios de comunicação. Em terceiro lugar, estando bem informados, costumam sair antes do desastre final – moratória, recurso ao FMI etc. –, freqüentemente já bem pagos pelo risco, mas sem o ônus de sua materialização. Em quarto lugar, os governos dos seus países e as instituições internacionais em que têm grande influência, como o FMI, se apressam a “socorrer os países em dificuldades”. Leia-se, também: dar-lhes fôlego para que possam pagar seus credores.2

Nessas condições, é preciso buscar caminhos alternativos como os citados e diminuir a dependência brasileira dos recursos externos, que tantos males vêm causando ao país. Mesmo o investimento direto, que participa do processo produtivo nacional e enfrenta efetivamente os riscos locais, também precisa ser enquadrado nessa reformulação de estratégia, em particular cobrando-se dele a geração, via exportações, dos próprios recursos que permitirão sustentar a remessa de seus lucros, quando não preferencialmente reinvestidos aqui.
A equivocada estratégia adotada pelo Brasil na globalização financeira teve outros desdobramentos. O mais importante foi uma política de juros elevadíssimos, utilizada por muito tempo para atrair investidores externos e evitar a desvalorização que se tornou inevitável no final de 1998. Essa política aumentou seriamente a dívida pública interna, a qual foi também agravada, numa ação igualmente voltada para segurar a taxa de câmbio, pela venda de papéis com correção cambial, os quais sofreram o acréscimo das desvalorizações de 1999 e 2001.

Ainda que a taxa de câmbio tenha sido corrigida, os juros continuam altos. Tendo uma dívida líquida de 55% do PIB e uma taxa real de juros em torno de 12% ao ano, o setor público brasileiro paga de juros cerca de 6,6% do PIB, o que equivale aproximadamente a um quinto do que arrecada em impostos. Com enorme sacrifício, gera um superávit primário – de receitas menos despesas, exceto juros - em torno de 3,5% do PIB, que usa para pagar parte dos juros. O déficit restante se acrescenta à dívida que vai crescendo 3. Isto porque, para estabilizar a relação dívida líquida/PIB com esses números, a economia precisaria crescer cerca do dobro da taxa atual, a qual está em torno de 2%.

É esse quadro da dívida pública interna, resultante em larga medida da forma de inserção financeira praticada de 1994 a 1999, que gera o temor referido inicialmente, de impasses ainda mais graves no futuro, se o endividamento não for contido. A contenção exigirá muito engenho e arte. Para a redução dos juros, indispensável no processo, será necessária uma ação simultânea envolvendo a manutenção ou mesmo um pequeno aumento do superávit primário - para sinalizar a disposição de ajuste do governo -, juntamente com expansão das exportações e novos esforços na substituição de importações, com o objetivo de reduzir a necessidade de recursos externos.

Quanto a esse lado externo das medidas necessárias, o Brasil já retomou o caminho adequado com a política de câmbio flutuante adotada em 1999. Mais recentemente, com as turbulências externas que novamente realçaram sua vulnerabilidade em 2001, vem dando demonstrações de que passou a levar a sério a necessidade de exportar mais. Ainda que o passivo externo continue uma questão preocupante, em termos absolutos e relativos o problema mais grave a enfrentar é o dos juros e o da dívida pública interna, até porque ainda não foi definido um movimento mais consistente nessa direção, exceto a geração de grandes superávits primários que, contudo, não bastam para resolver o problema e trazem também os seus próprios agravantes.

Em síntese, esse quadro difícil a que o país chegou demonstra quão equivocada foi sua inserção na globalização financeira, um movimento que não seguiu os critérios de desenvolvimento, de vulnerabilidade e de aprimoramento competitivo. Tampouco foi atendido o critério social, dado que os maiores juros agravam a má distribuição de renda, ao lado de prejudicarem o crescimento econômico e a geração de oportunidades de trabalho. Demonstra, também, um foco equivocado nas instituições internacionais, tornando inevitável um recurso ao FMI, quando, conhecendo as características da instituição, o ideal seria comportar-se de modo a não recorrer a ela. E mais: dentro do FMI, há muito que lutar no sentido de evitar seu viés pró-credores, em face da influência que sofre dos países ricos. Na mesma instituição e em outros foros internacionais, seria também importante que o Brasil participasse mais ativamente da discussão sobre os movimentos de capitais de curto prazo e da forma pela qual são “resolvidos” os problemas dos países em crise de financiamento externo.

2.2 A Inserção Comercial
Empolgado pela pregação de uma das mensagens mais difundidas do “evangelho” econômico, a das vantagens do livre comércio, o Brasil começou a abrir as portas de sua economia no governo Collor e as escancarou com a política cambial do período 1994-1999. Ora, comércio é troca e a abertura comercial tem sido criticada por ter sido concedida sem maiores contrapartidas dos nossos parceiros. Os defensores do grande passo dado pelo governo Collor argumentam que sem a ação ousada e contundente então tomada não seriam rompidas as forças que se opunham à abertura, algumas delas sabidamente retrógradas. E, hoje, não haveria como voltar atrás, voltando aos parceiros e cobrando concessões como se fossem dívidas antigas, pois isso só encontraria ouvidos surdos. Seria também difícil argumentar internamente pela reversão, pois a sociedade apóia a abertura, demonstrando apreciar o maior leque de bens e serviços que trouxe, ao lado de desconfiar dos que pregam a volta de uma proteção mais vigorosa, agora disfarçada como “seletiva”, ainda que reivindicada por inúmeros setores, a título de uma “nova política industrial”.

Ainda não está bem assentada essa idéia de uma nova política em que setores selecionados seriam objeto de incentivos para um novo salto na substituição de importações e um avanço sem precedentes nas exportações. Como sempre, há o risco de erros na seleção, de os incentivos encobrirem ineficiências, de distorções na fase administrativa e de impactos desfavoráveis na distribuição de renda.

Ora, uma das maiores necessidades estratégicas do país é a de expandir as exportações, não só para diminuir a vulnerabilidade externa, mas também para impulsionar o crescimento equilibrado da economia, ao lado de ser também importante para garantir a redução da taxa de juros, na medida em que a vulnerabilidade externa é um dos ingredientes do risco do país. Nessas condições, o Brasil precisa é mais de uma política comercial voltada para esse objetivo, à qual a política industrial deve estar subordinada. Nessa linha, o governo deveria estimular as exportações em geral, incentivando de um modo geral as empresas e prestadores de serviços que demonstrassem capacidade de avançar nessa direção. Com isso, a seleção dos beneficiados seria realizada por uma prova de competência, sem ficar a critério do governo a seleção deste ou daquele setor, ou mesmo desta ou daquela empresa, exceto pelo critério geral de “exportadores”.

Ainda no caso das exportações, mas alcançando também a substituição de importações, o que se poderia fazer, também com alcance geral, seria privilegiar a pesquisa tecnológica voltada para esses objetivos, envolvendo inclusive as universidades e instituições de pesquisa, hoje excessivamente apegadas à investigação acadêmica. A idéia seria estender aos demais setores a linha adotada no caso da pesquisa agropecuária, na qual o Brasil realizou consideráveis avanços no café e, mais recentemente, dentre outros casos, nos do algodão e da soja. E há também o exemplo dos aviões produzidos e exportados pela Embraer, o que não teria ocorrido na ausência da pesquisa tecnológica realizada com apoio do Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), e na própria empresa enquanto estatal.

Na análise econômica, há um argumento muito forte no sentido de incentivar a pesquisa que gera benefícios apropriados pela sociedade como um todo, por conta das externalidades que seus resultados produzem para produtores e consumidores. É também um tipo de política que aumenta a competitividade externa sem os riscos dos incentivos fiscais e de crédito que violam regras da OMC.

Em síntese, a inserção comercial brasileira no mundo globalizado pode ser criticada na sua estratégia por não atender aos critérios de desenvolvimento – pelo menos na sua fase inicial -, de vulnerabilidade e de aprimoramento competitivo. Sob o critério social, um lado vulnerável é a ausência de mecanismos para facilitar o ajuste de empresas e trabalhadores às mudanças que trouxe na estrutura produtiva. Quanto ao foco nas instituições internacionais, já há algum tempo o Brasil vem demonstrando um esforço bem maior nessa direção, o qual será examinado na subseção 2.5.

2.3 O Programa de Privatização
O programa de privatização adotado pelo Brasil desde 1991 foi de enorme dimensão e grandes impactos nos seus desdobramentos. De 1991 a 2001, o governo vendeu o controle acionário ou participações minoritárias em 119 empresas, gerando, nos leilões e ofertas públicas de ações, de US$92 bilhões em recursos, inclusive sob a forma de dívidas das empresas transferidas aos compradores.4

Dentre os objetivos definidos para o programa, não estava explícita uma relação com a globalização, mas esse nexo existe em pelo menos dois aspectos. Em primeiro lugar, porque a privatização integra o conjunto de idéias usualmente recomendadas para que os países participem competitivamente do mundo globalizado. Seu papel seria o de aumentar a eficiência produtiva do país e sua competitividade, tornando mais eficientes as empresas privatizadas. Ainda que sem fazer referência à globalização, este é um dos objetivos do programa brasileiro de privatização. 5 Em segundo lugar, a privatização abriu espaço adicional para a globalização financeira, na medida em que investidores estrangeiros tiveram grande participação no processo de privatização e, quando esse foi formulado, já se previa que isso ocorreria.6

Em retrospecto, a privatização passa pelo critério de desenvolvimento e do aprimoramento competitivo, pois vários estudos já comprovaram que aumentou a eficiência das empresas privatizadas.7 Não cabe, neste caso, o critério do foco nas instituições internacionais. No caso da vulnerabilidade externa, entretanto, seu resultado foi paradoxal. De um lado, trouxe investimentos estrangeiros que contribuíram para um impacto positivo na eficiência, gerando, assim, benefícios que também servirão para remunerar esses investimentos. O problema foi que os recursos externos da privatização foram utilizados para postergar a desvalorização do real, na medida em que seu ingresso no país contribuía para dar mais fôlego à política cambial equivocada. Nesse sentido, não por conta da privatização em si, mas por conta da estratégia adotada pelo governo na sua inserção financeira, a privatização trouxe também essa contribuição desfavorável para a vulnerabilidade externa, na medida em que permitiu prolongar uma política cambial que agonizava. 8

Do ponto de vista do critério social, a privatização tampouco o atende. Embora incluída como objetivo explícito da privatização, a democratização da propriedade do capital não foi praticada pelo governo que optou por concentrar seus esforços nas vendas de ações para grandes grupos econômicos, quando segmentos mais pobres da sociedade poderiam ter sido credenciados a participar do processo com créditos que têm a receber do governo na forma de depósitos no Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) e pagamentos futuros devidos pelas instituições oficiais de previdência por conta de benefícios em vigor ou a vigorar no futuro. Perdeu-se, assim, uma oportunidade única de avançar na democratização da propriedade do capital, com o que uma das causas fundamentais da má distribuição de renda seria atacada. Só recentemente o governo acordou para o assunto, com as ofertas públicas de ações da Petrobrás, em 2001, e da Cia. Vale do Rio Doce, em 2002, em que depositantes do FGTS foram credenciados a participar do processo, ainda que com parcela irrisória.

2.4 A Atitude com relação à Alca
Como competição, a globalização pode ser comparada, no plano esportivo, aos Jogos Olímpicos ou à Copa do Mundo. Já a Alca poderia ser comparada aos Jogos Pan-Americanos, envolvendo as três Américas. Como tal, a Alca estaria a exigir uma estratégia por parte do governo brasileiro, conforme as linhas descritas na seção 1. Neste caso a avaliação será voltada para o processo de criação da Alca, já que ela ainda não é uma realidade.

Vendo-a na sua concepção, não há razões para afirmar que deixará de trazer vantagens ao país. Teoricamente, não há como questionar os ganhos de uma maior liberação comercial. Na prática, há experiências de integração bem-sucedidas, sendo o caso mais importante o da União Européia. Mais próximo da Alca, há o Nafta, a Área de Livre Comércio da América do Norte, que vem se firmando como sucesso, e o Mercosul. Este, se vai mal das pernas, é mais por questões macroeconômicas e não tipicamente comerciais. Como em todos esses casos, as vantagens da Alca dependerão de como os acordos serão negociados, sendo indispensável submetê-los aos critérios de desenvolvimento e vulnerabilidade.

No critério do aprimoramento competitivo, continuamos com as deficiências já apontadas. Mas, em lugar de deixar a Alca por conta disso, o ideal seria tomá-la como estímulo para corrigi-las.9 No critério social, o sucesso novamente é uma incógnita, mas como não é possível esperar concessões sem reciprocidade, há que pensar, desde já, nos setores que passariam por ajustes competitivos, dando-lhes condições de aprimorar seu desempenho, ou de facilitar a sua reestruturação ou mesmo encolhimento, inclusive o reaproveitamento de seus trabalhadores.

Quanto ao foco nas instituições internacionais, a Alca deve ser pensada como uma nova instituição, sendo indispensável a representação adequada do Brasil na sua estrutura de poder e cuidados com os detalhes dos mecanismos de decisão e de solução de controvérsias, dentre outros aspectos.

Não estando ainda consolidada, a Alca deve, assim, ser vista como oportunidade para um avanço mais criterioso na direção da globalização comercial. Seria imperdoável se, diante das experiências já acumuladas, novos erros fossem cometidos. Se o quadro não for favorável, a própria hipótese de rever toda a idéia deve ser contemplada e cabe verificar como isso poderia ser feito.
O Brasil aceitou a idéia da Alca em princípio, assinando o respectivo acordo e dispondo-se a negociar os detalhes de implementação. Provavelmente porque já havia avançado muito na liberalização do seu comércio desde o início da década passada, na Alca o país vem andando com maior cautela. Outra razão fundamental é que do outro lado da mesa estão os todo-poderosos Estados Unidos.

Em face do peso econômico desse país e do contencioso comercial já existente, as concessões que mais nos interessam serão as negociadas com ele. O Brasil tem insistido na liberalização de mercados em que os EUA impõem restrições para os produtos brasileiros, como os siderúrgicos, ao lado da antiga discussão sobre o protecionismo americano no setor agropecuário. Nesses setores, o Brasil apresenta claramente maior competitividade. Recentemente, entretanto, os EUA aprovaram novas restrições às importações de produtos siderúrgicos e um enorme pacote protecionista para sua agricultura. Portanto, no momento o clima entre os dois países não é propício para um avanço nas negociações capaz de satisfazer o Brasil. Recorde-se, também, o episódio em que os EUA tentaram antecipar a vigência da Alca para 2003, numa iniciativa que a diplomacia brasileira conseguiu conter.

Para examinar a hipótese de rever toda a idéia da Alca, cabe também observar o calendário à frente. No estágio atual das negociações, os países deverão entregar até 15 de janeiro de 2003 uma proposta de liberalização de seus mercados.10 A partir dessa data começarão efetivamente as negociações, com uma segunda versão das propostas devendo surgir até o fim do mesmo ano. Ficou também definido que haverá quatro categorias de produtos: (i) com desgravação imediata; (ii) em cinco anos; (iii) em dez anos; (iv) em mais de dez anos. Até janeiro de 2005 as negociações devem terminar e o acordo entraria em vigor a partir de 1o. de janeiro de 2006, já com fluxos de comércio liberalizados.

Ao longo de 2005, os 34 países da Alca deverão aprovar o acordo nos seus legislativos nacionais, e pode ser que alguns queiram ficar de fora. Escrevendo sobre o assunto, o embaixador Rubens Barbosa esclareceu que as negociações em curso “deverão preservar ampla margem de manobra para que em 2005, já sob novo governo, o Brasil tome a decisão sobre se deve aderir ou não a um futuro acordo”.11 Realisticamente, entretanto, não seria fácil deixar o barco. Essas negociações têm uma dinâmica própria, diplomática e política, em que o governo e seus negociadores vão avançando e firmando entendimentos, como aconteceu com o Mercosul e com a própria idéia da Alca. Aliás, vale lembrar que as negociações com relação a esta começaram em 1994, ou seja, sete anos atrás. Nessa dinâmica, os agentes econômicos, como as empresas e suas entidades, estão sendo arrastados, querendo ou não. E o país vai se comprometendo internacionalmente. Ficaria mal para o Brasil dizer, só em 2005, que prefere ficar fora, mas essa seria uma alternativa.

Outro caminho seria o de participar apenas de algumas competições desses novos Jogos Pan-Americanos, mantendo a bandeira e a representação do país na Alca, mas só concorrendo nas provas em que as negociações forem satisfatórias. Mais especificamente, essa saída estaria em reduzir a um mínimo as desgravações tarifárias previstas no calendário citado para as fases mais imediatas, deixando a maioria delas para a fase (iv), de prazo superior a dez anos e, assim mesmo, para serem negociadas só então. Ignoramos se foi firmado algum compromisso que impede esse procedimento. Ele pode não ser o melhor dos mundos, mas preferível a sofrer derrotas acachapantes em provas que não interessam ao país, ou a abandonar de vez toda a competição.

2.5 A Atuação do Brasil na OMC
Para que seja favorável ao desenvolvimento, o comércio internacional precisa, como numa competição não viciada, basear-se em regras capazes de regular adequadamente os fluxos comerciais e, em particular, garantam aos países mais fracos uma proteção contra os mais fortes. Além disso, é fundamental que, em caso de conflito, exista um foro ao qual os países que se sintam prejudicados possam recorrer com a garantia de um julgamento eficaz e justo. E mais: cada país precisa organizar-se para participar ativamente das definições das regras e para apresentar suas reclamações.

Conforme lembra Thorstensen (2001), a OMC foi criada em 1995, sucedendo ao GATT (Acordo Geral de Tarifas e Comércio), criado em 1948. Na sua criação o GATT tinha apenas 23 membros e hoje a OMC mostra 144 países associados, uma ampla cobertura que por si mesma revela a importância da entidade e o interesse demonstrado pelos países em aderir à mesma. Para as disputas entre os seus membros, a OMC tem um tribunal que funciona por meio de painéis do seu Mecanismo de Solução de Controvérsias. O esforço feito pela China e pela Taipé Chinesa para juntar-se ao grupo também é indicativo do reconhecimento de que desempenha um papel favorável, valendo lembrar que esses países eram freqüentemente acusados no passado de não seguirem as regras do “fair trade”.

Como um país em desenvolvimento e ainda fraco economicamente, para o Brasil, é particularmente fundamental essa existência de regras adequadas do jogo comercial e de mecanismos pelos quais possa levar suas reclamações quando acotovelado por outros mais fortes. Ou, então, mesmo pelos seus pares no grupo dos mais fracos, também interessados em utilizar o comércio internacional para alavancar o seu desenvolvimento.

Contudo, mesmo sendo sócio da OMC e vendo um papel favorável da organização, é preciso verificar se ela tem servido aos interesses do país. Em particular, se este tem se empenhado no trabalho conjunto pelo qual se busca o aperfeiçoamento das regras do comércio internacional e se tem tido êxito ao levar ao Tribunal da OMC as questões de seu interesse comercial.

Nessa linha, há evidências de que o Brasil vem demonstrando nos últimos anos uma crescente eficácia na sua condição de membro da OMC, inclusive nas disputas que tem levado ao Tribunal e mesmo nas que aparece como acusado de não cumprir as regras da instituição. Um levantamento das questões em que o Brasil foi sujeito ou objeto de reclamações no período de 1995 a 2001 mostrou que esteve envolvido em 21 casos, dos quais em 14 como reclamante e em sete como acusado.12 Desses 21 casos, 13 já foram encerrados, com o Brasil obtendo resultados positivos em 11 deles, o que dá uma taxa de 85% de sucesso.13 Quanto aos dois outros casos desse grupo, eles se subdividiram em diversas questões e em várias delas houve ganhos, o que permite tomar esses casos como não totalmente negativos. Ainda pelo mesmo levantamento, nota-se que, como reclamante, o Brasil apresentou um caso em 1995, dois casos em 1997, dois em 1998, cinco em 2000 e quatro em 2001, o que é indicativo de crescente atuação. Quando este artigo estava sendo concluído, as notícias eram as de que o Brasil estava se preparando para levar à OMC dois casos importantíssimos, ligados a medidas recentemente tomadas pelos EUA na proteção de sua indústria siderúrgica e de seu setor agrícola.

Essas observações não excluem a necessidade de que o trabalho brasileiro na OMC continue sendo intensificado e aprimorado, nem devem ser entendidas como uma apologia de que as regras da instituição são uma maravilha, até porque foram erigidas ao longo de décadas e sob influência preponderante dos países mais ricos. Mas há espaço para ganhos na medida em que essas regras evoluem e o Brasil passa a ser mais agressivo na defesa de seus interesses comerciais, num mundo em que o domínio dos países mais ricos é muito mais contestado, inclusive por segmentos de sua própria sociedade.

2.6 Medicamentos Genéricos e Patentes Farmacêuticas
Casos ligados a esses dois temas revelam uma ação eficaz do Brasil no contexto internacional, em geral, e junto à OMC, em particular. Um medicamento genérico é aquele que contém o mesmo princípio ativo de um remédio de marca - o nome específico que lhe é dado pelo fabricante - e tem a mesma eficácia deste. É vendido pelo nome do princípio ativo e não da marca própria do fabricante. Os genéricos podem surgir nos casos de princípios ativos não patenteados ou mesmo de medicamentos patenteados, mas cujas patentes já venceram. Como não têm a marca, são usualmente mais baratos.

Ora, a indústria farmacêutica é mais globalizada na produção e comercialização de remédios do que na pesquisa e desenvolvimento de novos medicamentos, atividades concentradas nos Estados Unidos e na Europa. No procedimento usual, um laboratório desses países descobre um novo princípio ativo e o patenteia com sua marca, cobrando margens elevadas sobre o custo de produção, a pretexto de remunerar os investimentos em pesquisa e desenvolvimento, usualmente de magnitude elevada.
Para um país como o Brasil, que pouco faz em matéria de pesquisa e desenvolvimento, um ganho óbvio da globalização no caso dos medicamentos - porque estaria se beneficiando de investimentos de países mais ricos e facilitando a aquisição de medicamentos indispensáveis -, viria se expandisse a produção e o consumo de remédios genéricos já disponíveis ou potencialmente em condições de assim ficarem por conta de patentes já vencidas. Seria também importante acompanhar permanentemente o vencimento de patentes e estimular novos produtos genéricos. Quando possível, buscar também a antecipação dos prazos de vencimento das patentes.

Não obstante essas vantagens, nunca existiu, antes do governo atual, uma preocupação mais efetiva com os genéricos, nem com a antecipação dos prazos de patentes. Quando houve, recuou diante do desinteresse ou mesmo da pressão em contrário dos laboratórios internacionais, que também aqui dominam a produção do setor. Era necessária, assim, uma atitude firme de avançar nessa direção, o que surgiu na gestão do senador José Serra à frente do Ministério da Saúde. Além dessa disposição, foram necessárias muitas providências específicas, como as de convencer os laboratórios, inclusive multinacionais, a produzir genéricos, bem como um grande esforço no sentido de conscientizar a população quanto às vantagens do seu uso, ao lado de difundir o aprendizado deste, para o que foi necessário definir embalagens especificas e de mais fácil reconhecimento para os genéricos.

No início do processo houve uma grande confusão, pois alguns fabricantes aproveitaram a onda para lançar, com suas próprias marcas, os remédios de marca conhecidos como similares, com princípios ativos similares aos de remédios de outras marcas, mas sem serem genéricos. Essas e outras dificuldades foram sendo superadas e, como resultado, houve um substancial avanço dos genéricos, que cabe prosseguir e consolidar. Medida em unidades, a participação deles no mercado total de medicamentos subiu de 1,48%, em janeiro de 2000, para 5,07%, em agosto de 2001.14 Ainda que o espaço ocupado ainda seja pequeno, o avanço foi rápido e substancial.

No caso do prazo das patentes, foi adotada uma atitude ainda mais ousada, com o governo determinando, em maio de 2001, a quebra delas no caso de um dos principais medicamentos utilizados no coquetel anti-Aids. O caso foi parar na OMC, que deu amparo à posição brasileira com base num acordo sobre propriedade intelectual conhecido como TRIPS (Trade Rights of Intellectual Patents). O Brasil alegou que a produção a custo mais baixo não seria comercializada, mas sim distribuída gratuitamente, que o laboratório produtor estava atuando com práticas não competitivas e que havia, ainda, uma situação de “emergência nacional” que o caso configurava.

Em retrospecto, tanto a ampliação da oferta de genéricos, como a quebra da patente no caso citado, fazem com que essa política brasileira sirva como um bom exemplo de “globrasilização”, pois passa pelos seus vários critérios. No de desenvolvimento, porque poupa recursos e tem acesso a avanços tecnológicos. No social, porque vem em benefício da sociedade e, em particular, dos mais pobres. No aprimoramento competitivo, porque fortalece o país no uso de avanços tecnológicos importantes e na saúde de seus recursos humanos. Pelas mesmas razões, deixa o país menos vulnerável. Finalmente, o foco numa instituição internacional foi utilizado para enfrentar interesses poderosos dos laboratórios internacionais e dos governos de seus países.

3. Considerações Finais
Este texto delineou os elementos principais de uma estratégia de “globrasilização”, caracterizando a globalização que convém ao país e os parâmetros para buscá-la. Essa estratégia elege cinco critérios para avaliar os movimentos de inserção do país no mundo globalizado. São eles o desenvolvimento econômico, o social, o aprimoramento competitivo, a redução da vulnerabilidade e o foco nas instituições internacionais ligadas ao comércio e às finanças.

Com base nesses critérios foram avaliados negativamente os movimentos de inserção financeira, de abertura comercial e de privatização. A integração do Brasil à Alca, ainda não consumada, foi avaliada no seu andamento, ressaltando os riscos envolvidos e apontando as hipóteses de um acordo final de alcance bem limitado ou mesmo o abandono da idéia como alternativas que devem ser contempladas. Já o caso dos medicamentos genéricos e o das patentes farmacêuticas recebe uma avaliação positiva, o mesmo ocorrendo com os resultados do trabalho que o Brasil vem desenvolvendo junto à OMC.

A tese central é que a globalização é um movimento inevitável e que apresenta aspectos positivos e negativos, sendo indispensável encará-la com uma estratégia pró-ativa – a “globrasilização” -, voltada para maximizar os ganhos e minimizar os aspectos negativos do processo. Por falta de uma estratégia com essas características, o Brasil tem sido arrastado pela privatização de uma forma freqüentemente passiva, levando-o assim a colecionar insucessos que continuam a se desdobrar nos seus efeitos. Por isso mesmo, é preciso rever a maneira com que o país vem encarando a globalização, deixando caminhos que, embora facultados pelo processo juntamente com outros recomendáveis, resultaram de nossa própria escolha. Os movimentos que receberam avaliação positiva à luz da “globrasilização” são encorajadores ao demonstrar que escolhas melhores podem ser realizadas.

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(*) Roberto Macedo é Pesquisador da Fipe-USP, professor da Universidade Presbiteriana Mackenzie, consultor da Faculdade de Economia e Relações Internacionais da FAAP e editor desta revista. O autor agradece os comentários de Janina Onuki, José Maria Rodrigues Ramos e Otto Nogami, bem como a colaboração de Vera Thorstensen pelo envio de referências utilizadas na Subseção 2.5.

1No período 1991/2000, a taxa anual média de crescimento do PIB foi de 2,6% , enquanto que na década anterior foi de apenas 1%. No período que vai da II Guerra Mundial até o final dos anos setenta, essa taxa ficou próxima de 7%.
2 McLarty III(2002), ex-chefe da Casa Civil da Presidência dos Estados Unidos durante o governo Clinton, reconhece textualmente que o pacote de recursos fornecidos ao Brasil no final de 1998, num total de US$42 bilhões, “... impediu a desintegração financeira, ofereceu um senso de estabilidade e protegeu os investidores financeiros do temido calote brasileiro.”
3 Sobre o custo da dívida, veja-se Furuguem (2002), fonte dos dados mencionados até aqui neste parágrafo.
4Anuatti Netto, Barossi Filho, Gledson de Carvalho e Macedo (2002).
5 Conforme a Lei Nº 8.031, de 12/4/90.
6 A mesma lei também menciona como objetivo “a abertura de espaço para crescentes investimentos nas companhias e atividades transferidas ao setor privado”. Dada a escala desses investimentos e a dificuldade para mobilizar investidores nacionais, a participação estrangeira era também inevitável, além de desejada para o sucesso das vendas de participação estatal.
7 Entre eles, Pinheiro (1996) e, mais recentemente, Anuatti Netto, Barossi Filho, Gledson de Carvalho e Macedo (2002).
8 Para detalhes desse argumento e do exposto no parágrafo seguinte, veja-se Macedo (2000).
9 Num artigo especificamente sobre a Alca, foi defendida a posição de que ela poderia constituir-se numa oportunidade para reexaminar a estrutura produtiva do país na sua competitividade e caminhar na direção dos ajustes necessários. Entre outros aspectos, foi também ressaltado o insuficiente empenho que os empresários, trabalhadores e suas entidades vêm dedicando ao assunto. Algumas das idéias desse artigo foram aproveitadas neste texto. Veja-se Macedo (2001).
10Noticiado pelo jornal Valor (30/4/02, p. A3), esse calendário foi fixado na última reunião dos países membros, realizada na semana anterior.
11 Barbosa (2001)
12 Esse levantamento foi realizado por Thorstensen (2001).
13 A seção seguinte abordará um caso particular, o da acolhida favorável que teve o caso da quebra de patente de medicamento anti-AIDS.
14 Conforme “O Estado de S. Paulo”, de 16/12/01, p. A11.
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Referências Bibliográficas
ANUATTI NETTO, F., M. Barossi Filho, A. Gledson de Carvalho e R. Macedo, 2002. “Benefits and Costs of Privatization: Evidence from Brazil”, trabalho de pesquisa da FIPE-Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas para o programa Rede de Centros do BID-Banco Interamericano de Desenvolvimento, versão preliminar em fase de publicação. São Paulo: FIPE.
FURUGUEM, Alberto, 2002. “O que preocupa é o custo da dívida”. Conjuntura Econômica, Vol. 56, Nº 4 (abril): 30-32.
MACEDO, Roberto, 2000. “Privatization and the Distribution of Assets and Income in Brazil”. Trabalho de Discussão 14, Julho. Washington: Carnegie Endowment for International Peace. Publicado em versão reduzida em Roland Eisen, org., Supranational Coperation and Integration – Goods and Services vs. Information. Frankfurt: Peter Lang, 2002.
MACEDO, Roberto, 2001. “A Alca ou os Jogos Pan-Americanos da Competitividade Econômica”. Revista de Administração Mackenzie, Vol. 2, Nº 2: 17-24.
McLarty III, Thomas F. “Um empurrão na economia argentina”. O Estado de S. Paulo, 1/6/02, p. B3.
PINHEIRO, A. C., 1996. “Impactos Microeconômicos da Privatização no Brasil”. Pesquisa e Planejamento Econômico. Vol. 26, Nº 3: 357-98.
RODRIK, Dani, 1997. Has Globalization Gone too Far? Washington: Institute for International Economics.
RODRIK, Dani, 1999. The New Global Economy and Developing Countries: Making Openness Work. Washington: Overseas Developing Council.
THORSTENSEN, Vera, 2001. “O Brasil contabiliza vitórias na OMC”, Gazeta Mercantil (14 de novembro).

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