A
ordem internacional hoje: segurança, estabilidade e bens públicos in-ternacionais
Eiiti
Sato*
Resumo:
Os ataques de 11 de setembro foram, de fato, um evento que marcou profundamente
as relações internacionais. Não porque tenha trazido
novos padrões para o relacionamento entre os países, mas
principalmente porque, ao exibir as vulnerabilidades da sociedade norte-americana
em seu próprio território, esse evento acelerou de forma
dramática algumas tendên-cias e mudanças em curso
no meio internacional. Este artigo trata de um aspecto muito pouco discutido,
mas central nesse processo: como conciliar o provimento de bens públicos
interna-cionais como estabilidade política, regras de convivência
econômica, proteção do meio ambi-ente, combate a
ilícitos internacionais, entre outros, com um mundo de nações
que se fecham cada vez mais na defesa de seus interesses individuais,
abandonando qualquer noção de res-ponsabilidade sobre
a construção e manutenção de uma ordem internacional?
Palavras-chave: Ordem Internacional; Segurança
Internacional; Bens Coletivos Internacio-nais; Política Internacional.
1.
O significado dos ataques de 11 de setembro
A afirmação de que o mundo não seria mais o mesmo
depois dos ataques terroris-tas de 11 de setembro tornou-se um verdadeiro
lugar comum. O impacto desses ataques foi, de fato, enorme. Foi um choque
para as pessoas comuns e provocou mudanças fun-damentais na atitude
dos governos. Uma avaliação mais precisa e completa, contudo,
ainda está por ser feita. A guerra que derrubou o Taliban no Afeganistão
foi apenas uma das conseqüências visíveis, mas outras
ainda estão em curso. As percepções dos estadis-tas
e das pessoas comuns sofreram mudanças, mas, estruturalmente, tanto
as forças que desencadearam a ação terrorista quanto
os meios empregados nos ataques já faziam par-te da prática
corrente há bastante tempo. Pode-se dizer que, de muitas formas,
o ataque de 11 de setembro revelou de forma trágica uma face da
chamada globalização que ain-da não tinha sido percebida
pelos analistas.
Entre as percepções que emergiram após os atentados
de 11 de setembro, as de maior visibilidade são aquelas que se
referem a mudanças na agenda da política interna-cional.
As questões relacionadas à segurança internacional
voltaram a ter primazia so-bre os temas relacionados ao crescimento da
economia internacional, às questões ambi-entais, à
promoção dos direitos humanos e a outras questões
incluídas pelos analistas no conceito de low politics. Os ataques
terroristas não apenas reintroduziram a temática da segurança
na agenda internacional, mas o fizeram de modo dramático, surpreendente
e sob novas bases.
Desde o fim da Guerra Fria, a globalização vinha sendo uma
expressão emprega-da para definir o quadro geral das relações
internacionais. Associada a essa noção, ar-gumentava-se
que as relações comerciais e financeiras haviam se tornado
mais importantes que as questões relativas à segurança
internacional, e que o Estado estaria deixando de ser o ator central nas
relações internacionais e na própria organização
das sociedades. Os acontecimentos recentes puseram a descoberto facetas
novas da globali-zação e, em certa medida, recuperaram conceitos
antigos na explicação da agenda inter-nacional.
Em que medida os eventos de 11 de setembro alteraram ou simplesmente servi-ram
para expor padrões vigentes nas relações internacionais?
Nesse quadro, que pers-pectivas se apresentam para a ordem internacional?
Essas são duas questões básicas a serem respondidas
e, talvez, uma forma de compreendê-las seja tomar como ponto de
partida os elementos de permanência e de continuidade visíveis
na ordem internacional. Isto é, agora, passados os momentos de
choque provocados pela dramaticidade dos ata-ques terroristas, alguns
elementos de continuidade são mais visíveis e tornam-se
mais evidentes algumas mudanças na forma de perceber o meio internacional,
a ação diplo-mática e o papel das instituições
e das grandes potências no atual quadro das relações
internacionais.
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* Eiiti
Sato é professor do Departamento de Relações Internacionais
da Universidade de Brasília.
2.
O que permanece e o que muda na percepção americana sobre
a ordem interna e a política externa
Um primeiro aspecto que se destaca no cenário internacional refere-se
ao papel dos Estados Unidos no mundo. A importância e a presença
norte-americana no mundo deverá continuar sendo um fator central
nas relações internacionais e, portanto, tentar compreender
as ações externas dos Estados Unidos constitui parte essencial
do esforço mais geral de interpretar as forças em ação
no meio internacional. Frank Klingberg, a-inda no início da década
de 1950, analisando a política externa dos Estados Unidos, identificou
fases de introspecção e extroversão que teriam se
alternado ao longo do tempo1. Sua periodização
da história da política externa norte-americana vai até
a déca-da de 1940, e pode-se dizer que até então,
efetivamente, fosse possível observar perío-dos de extroversão
e de introversão se sucedendo na atitude do governo norte-americano
em relação ao meio internacional.
A década de 40, contudo, marcou a tomada de consciência por
parte das elites políticas e da própria sociedade norte-americana
de sua condição de potência mundial. Arnold Toynbee,
em conferência proferida no início de 19612 ,
na Universidade da Pen-silvânia, sobre o papel dos Estados Unidos
do mundo, lembrava que “os fortes e os ri-cos não são
cobrados apenas no limite de suas responsabilidades; são também
transformados em bode expiatório para tudo aquilo que ocorre de
errado em toda parte, mesmo quando esteja além de seu poder tornar
as coisas melhores.” Essa afirmação de Toynbee, ao
contrário do que possa parecer à primeira vista, não
foi feita no sentido de sugerir que os Estados Unidos não deveriam
ser cobrados por suas responsabilidades em termos mundiais, mas sim para
lembrar que constitui um atributo inescapável da grande potência
o fato de que suas ações sempre têm repercussões
internacionais, mesmo aque-las que, aparentemente, referem-se apenas ao
plano doméstico. Dessa forma, o papel mundial dos Estados Unidos
deixou de ser uma opção de seus governantes para tornar-se
uma condição inerente a seu status de primeira potência
mundial. Nessas circunstân-cias, um governo mais voltado para dentro,
dedicando pouca atenção às questões inter-nacionais,
não mais seria identificado como introspectivo ou não-intervencionista.
Seria qualificado, no mínimo, como um governo omisso. Além
disso, políticas visando uni-camente à defesa dos interesses
norte-americanos produzem efeitos desestabilizadores inevitáveis
sobre a ordem internacional.
Essa característica inerente à grande potência implica
que mudanças na atitude política dos Estados Unidos produzem
alterações no quadro geral das relações interna-cionais,
e algumas dessas alterações já são visíveis.
Entre elas, o combate ao terrorismo tornou-se um elemento central na política
norte-americana, e esse fato vem trazendo inúmeros desdobramentos
no contexto das relações internacionais. Nesse quadro, parece
essencial tentar compreender as motivações da política
norte-americana neste momento, isto é, por que os atentados terroristas
se revestiram de tanta importância para os Esta-dos Unidos.
Além da indignação pela extensão da tragédia,
a dimensão da reação norte-americana também
se deveu à percepção de que não se tratava
apenas de um ataque ter-rorista contra um alvo específico. Não
consistiu num ataque a um político influente, a uma agência
ou instituição identificada com ações anti-terroristas
ou anti-islâmicas, e nem mesmo contra um símbolo norte-americano
ou do capitalismo, como alguns chega-ram a sugerir. Tudo indica que, tanto
por parte do governo quanto por parte da socieda-de, a ação
terrorista foi entendida como um ataque direto a fundamentos básicos
da sociedade norte-americana. Os efeitos dos ataques se fizeram sentir
diretamente sobre as liberdades civis que, ao longo de sua existência
como nação independente, têm sido um verdadeiro eixo
da vida econômica e das instituições políticas
e sociais dos Estados Unidos. Na mensagem anual ao Congresso, em janeiro
de 1941, o presidente Roosevelt fez uma elaborada consideração
sobre como a guerra que se iniciava estava intrinseca-mente associada
à defesa da liberdade contra a tirania. A mensagem ficou conhecida
como “o discurso das quatro liberdades” ao afirmar que a sociedade
livre deveria estar baseada em quatro liberdades essenciais: a liberdade
de fé (“freedom of worship”), a liberdade da palavra
(“freedom of speech”), a liberdade das necessidades (“freedom
from want”) e a liberdade em relação ao medo (“freedom
from fear”).
Em larga medida, entendeu-se que os ataques terroristas do dia 11 de setembro
atingiram em cheio esse entendimento da liberdade e, por essa razão,
muitas referências foram feitas à idéia de que tiveram
um significado muito mais profundo que o do ataque japonês de 7
de dezembro de 1941. Com efeito, Pearl Harbor era uma base militar situ-ada
muito além das fronteiras norte-americanas. Foi um ato típico
de guerra, no seu sen-tido tradicional. Os oponentes usavam uniformes,
organizavam-se em exércitos regulares, estavam baseados territorialmente
e tinham objetivos determinados, entre os quais defender sua própria
população civil. A ação típica do novo
terrorismo, ao contrá-rio, não apresenta nenhum desses elementos
e, pela primeira vez, mostrava que a socie-dade norte-americana estava
vulnerável e essa vulnerabilidade decorria, entre outras razões,
das liberdades civis – um valor do qual os norte-americanos tanto
se orgulha-vam.
Os ataques revelaram que qualquer indivíduo ou local público
pode ser alvo de ataque perpetrado, na maioria dos casos, de dentro do
próprio território nacional. Barra-gens podem ser destruídas,
reservatórios de água e sistemas de refrigeração
podem ser contaminados, cartas-bomba podem ser enviadas etc. Levanta-se,
até mesmo, a hipótese de que uma contaminação
radioativa de largas proporções poderia ser provocada em-pregando-se
apenas rejeitos de material nuclear.
Nos ataques de 11 de setembro os recursos empregados foram todos civis,
mos-trando que, para um ataque terrorista, qualquer material ou recurso
pode ser transfor-mado em armas letais quando os alvos a serem atingidos
não são instalações militares, mas indivíduos
comuns e lugares públicos. Os homens-bomba já vinham, há
tempos, mostrando essa nova face do terrorismo. As ações
terroristas de grupos como o ETA, na Espanha, ou o IRA, no Reino Unido,
não apresentavam algumas componentes importan-tes desse novo terrorismo.
Embora pudessem, eventualmente, provocar danos e até mesmo a morte
de civis, os alvos dos ataques eram, basicamente, político-estratégicos.
Na verdade, em vários ataques de grupos como o ETA e o IRA, a explosão
de bombas em locais com afluência pública era precedida de
avisos para que os locais fossem eva-cuados a tempo de evitar que civis
fossem atingidos. Esses grupos sempre tiveram em suas ações
objetivos políticos bem definidos, notadamente o estabelecimento
de um estado independente para, no seu entendimento, poderem estabelecer
uma nova entidade soberana e, como tal, viver de acordo com as regras
da comunidade internacional.
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- Klingberg, F. I., The Historical Alternation of Moods in American
Foreign Policy. In World Politics, vol. IV, n.º 2, Jan/1952, p.
239-273.
- Toynbee, A. J., America and the World Revolution. Oxford University
Press, 1962, p. 3-4.
3.
A crise de hegemonia e as incertezas na ordem internacional
Do ponto de vista das relações internacionais, a orientação
da política norte-americana no sentido de desenvolver ações
unilaterais pode trazer conseqüências gra-ves. Hedley Bull,
em seu estudo clássico sobre a “sociedade anárquica”
, discute em detalhe o papel da grande potência na construção
e manutenção da ordem internacional. Emprega-se aqui a expressão
“3 ordem internacional” no mesmo sentido utilizado
por Bull, isto é, como sinônimo de paz ou estabilidade constituindo,
portanto, um padrão primário das relações
internacionais. Em outras palavras, a ordem internacional define um conjunto
relativamente coerente de padrões de conduta no relacionamento
entre Es-tados e povos em um determinado momento. Esse conjunto inclui
tanto os tratados e arranjos formalmente constituídos quanto práticas
e instituições informais. Dessa for-ma, não se confunde
com o conceito de regime internacional empregado pelos estudio-sos de
relações internacionais4 .
Os regimes, na conceituação construída por esses
estudiosos, referem-se a pa-drões que vigoram em áreas específicas
das relações internacionais: no comércio, nas questões
ambientais, na segurança etc., enquanto o conceito de ordem internacional,
por sua vez, inclui todo o conjunto de regimes internacionais, pois diz
respeito aos elemen-tos que estariam subjacentes a esses regimes, dando-lhes
algum tipo de coerência entre si. O direito divino, a estrutura
feudal e o movimento das cruzadas são instituições
que só podem ser entendidas dentro da ordem medieval, do mesmo
modo que a liberdade econômica e a democracia são ingredientes
inerentes às sociedades modernas. Neste trabalho, contudo, o conceito
de ordem internacional não é entendido em termos desses
valores fundamentais que marcaram o fim do mundo medieval, mas em termos
de pa-drões de conduta dentro da sociedade internacional moderna,
de amplitude mundial e que se estabeleceu a partir das revoluções
sociais e políticas ocorridas essencialmente a partir do século
XVIII e da consolidação da sociedade de base tecnológica,
também ini-ciada em fins do século XVIII.
Outro aspecto que precisa ser esclarecido para efeito desta análise
é o fato de que toda ordem é passível de crítica,
seja ela entendida no nível das relações entre os
Esta-dos e os povos ou no âmbito interno dos países e até
mesmo dentro de grupos sociais. Do mesmo modo que, ao longo da história,
sempre surgiram alegações de que as nações
poderosas impõem padrões com as quais as nações
menores não concordam, também na ordem interna dos países
e de grupos sociais mais restritos o debate sobre a ordem vi-gente e a
ordem desejável sempre foi alvo de controvérsias. Esse é
um debate constante nas sociedades livres e uma aspiração
dos povos submetidos a regimes de força. Mesmo em sociedades onde
prevalecem elevados padrões de bem-estar para a maioria da popu-lação,
de algum modo esse debate se faz presente. Por outro lado, também
faz parte do entendimento do conceito de ordem o fato de que toda ordem
é dinâmica e a mudança é inerente à
sua natureza.
Sociedades consideradas tradicionalmente estáveis também
vivem em constante estado de mudança, especialmente quando são
abertas e mantêm interação relativamente intensa com
outras sociedades. Apenas para citar um exemplo desse fenômeno,
basta lembrar que as mudanças tecnológicas são contínuas,
afetam de modo substancial os padrões de emprego e os costumes
e seus efeitos, inevitavelmente, se propagam pelo mundo sem respeitar
fronteiras formalmente estabelecidas. Nesse ambiente, não há
co-mo evitar que o debate sobre a ordem atual e a ordem desejada faça
parte da rotina da análise econômica, social e política.
Essas mesmas considerações se aplicam às relações
internacionais. Fluxos comerciais e financeiros vivem contínuas
mudanças, assim como as inúmeras formas pelas quais a informação
e os indivíduos transitam entre regiões e países,
produzindo novas realidades que suscitam debates sobre regimes e práticas
in-ternacionais e sua adequação às aspirações
individuais e coletivas.
Do ponto de vista do entendimento de ordem internacional aqui utilizado,
pode-se dizer que tanto os 50 anos que precederam a Primeira Guerra Mundial
quanto as cin-co décadas que se seguiram à Segunda Guerra
Mundial foram períodos em que os valo-res liberais desempenharam
um papel central, definindo os principais padrões no relacionamento
entre os povos e os Estados. Apesar disso, esses períodos foram
marca-dos por diferenças substanciais. Entre outras diferenças,
podem ser citadas algumas que se destacam de modo mais evidente: 1) a
Europa – e mais particularmente o Reino Uni-do – tinha uma
posição pivotal na ordem do século XIX enquanto,
depois de 1945, os Estados Unidos passaram a ocupar essa posição;
2) somente depois da Segunda Guerra Mundial o Estado passou a incorporar
um papel mais abrangente na economia, indo muito além de suas funções
normativas e centralizando as ações voltadas para a estabi-lidade
e o crescimento econômico; 3) organizações internacionais
formalmente estabe-lecidas já existiam antes de 1914, mas foi depois
de 1945 que essas entidades passaram a desempenhar, efetivamente, funções
de relevo no ordenamento das relações interna-cionais.
Além dessas, obviamente, muitas outras diferenças poderiam
ser apontadas como marcantes desses períodos. No entanto, no sentido
aqui empregado de ordem interna-cional, essas diferenças resumem
os elementos mais importantes que caracterizaram esses períodos.
A novidade do debate corrente sobre a ordem internacional, tornada crítica
pelos acontecimentos de 11 de setembro, não se refere à
discussão sobre a ordem vigente e a ordem desejada (que é
corriqueira), mas refere-se à própria existência de
alguma ordem, da ordem como contraposição à desordem,
à anomia internacional. Nesse sentido, em-bora não haja
uma percepção generalizada sobre esse fato, a discussão
sobre o tipo de ordem que se tem ou que se deseja tornou-se, neste momento,
um debate sobre um pa-drão secundário da ordem internacional.
Não se trata aqui de argumentar que a defini-ção
do tipo de ordem que se tem ou que se deseja seja de importância
menor, mas trata-se de considerar o fato de que qualquer ordem, uma vez
considerada indesejável ou in-sustentável, tem sido, ao
longo do tempo, eliminada e substituída. A questão crítica
que surge, associada a esse processo, é como as mudanças
fundamentais na ordem interna-cional ocorrem e que perspectivas podem
ser visualizadas para as transformações em curso. Se esse
processo poderá se desdobrar em formas radicais e violentas ou
se poderá ser gradual e pacífico. Em outras palavras, tudo
indica que a ordem internacional passa por mudanças substanciais
e a preocupação é saber se haverá aumento
no nível de vio-lência internacional ou se haverá
um processo de acomodação das forças emergentes de
forma menos dramática do que aquele experimentado no passado recente.
Infelizmente, os últimos acontecimentos têm apontado para
a hipótese mais pessimista, de violência crescente.
Com efeito, a substituição da ordem internacional do século
XIX deu-se de forma trágica. Três grandes crises fizeram
parte desse processo: a Primeira Guerra Mundial, a grande crise da década
de 1930 e a Segunda Guerra Mundial. Subjacente a essas crises houve uma
série de mudanças das quais, para efeito desta análise,
cabe destacar três transformações essenciais para
a ordem internacional ocorrida entre os fins do século XIX e os
padrões que emergiram depois da Segunda Guerra Mundial: a) um novo
papel para o Estado na vida econômica; b) um nível de institucionalização
da cooperação in-ternacional jamais experimentado; c) uma
nova distribuição de poder e riqueza entre povos e regiões.
O período do entre-guerras foi marcado por turbulências e
inquietações. A Pri-meira Guerra Mundial, apesar de suas
trágicas dimensões, não fora suficiente para dar
o golpe de misericórdia na ordem internacional do século
XIX, e menos ainda para lançar as bases para uma nova ordem. O
livro Vinte Anos de Crise. 1919-1939, de E. H. Carr, publicado no momento
em que a Inglaterra declarava guerra à Alemanha em setembro de
1939, apresenta um balanço bastante completo e eloqüente dessa
difícil transição de uma ordem para outra, em que
padrões tradicionais de comportamento e de percepções
deveriam ser abandonados sem que houvesse, contudo, clareza suficiente
sobre quais deveriam ser os novos padrões e, conseqüentemente,
os meios pelos quais uma nova ordem internacional haveria de se estabelecer5
.
Em 1919, a Conferência de Versalhes selou o fim das hostilidades
da Primeira Guerra Mundial basicamente nos termos dos padrões vigentes
na prática das relações internacionais do século
XIX. As três principais potências que influenciaram as deci-sões
da Conferência foram a Inglaterra, a França e os Estados
Unidos. Lloyd George e Clemenceau eram estadistas formados nas visões
e práticas do século XIX e Woodrow Wilson, tido como um
visionário da ordem futura, foi uma liderança incompreendida
em seu próprio país. Keynes, que integrara a delegação
britânica, percebera os equívo-cos contidos no Tratado de
Versalhes ao enfatizar a insensatez da punição dos vencidos,
que incluía a disposição de eliminar qualquer possibilidade
de reerguimento da Alema-nha. Por outro lado, a Liga das Nações,
proposta por Wilson, foi efetivamente criada, mas jamais conseguiu representar
um instrumento efetivo para o manejo da ordem in-ternacional. Na verdade,
seu idealizador viu seu projeto ser rejeitado pelo seu país e seus
biógrafos relatam que a sua saúde declinou drasticamente,
tornando melancólicos os meses que restavam de seu governo.
Um fato bastante revelador dessa percepção equivocada sobre
os fundamentos da ordem internacional foi a tentativa generalizada de
restaurar os padrões vigentes até 1914. Na opinião
dos estadistas mais influentes, a guerra havia sido uma insensatez produzida
por lideranças e nações gananciosas e irresponsáveis
que haviam rompido o longo período de relativa paz e prosperidade
e, uma vez que essas nações haviam sido derrotadas, a missão
das potências vencedoras passava ser a de restaurar a antiga or-dem,
que se associava às boas lembranças de uma verdadeira belle
époque. O fato dos Estados Unidos se retirarem para uma postura
isolacionista, deixando as questões da política internacional
para as potências européias tradicionais, era visto como
um des-dobramento natural e não como um problema. Não se
percebia que uma potência como os Estados Unidos, que já
haviam suplantado o poderio econômico da Europa, não po-deriam
desenvolver políticas autônomas sem se tornar uma fonte irresistível
de instabi-lidade, especialmente quando as próprias potências
européias também faziam o mesmo.
Conforme Carr apontava com veemência, essas percepções
eram coerentes com a fé no liberalismo à moda do século
XIX, que enxergava nas forças de mercado a garan-tia suficiente
para a prosperidade ordeira, sem atentar para o fato de que a expansão
econômica e a integração dos mercados haviam produzido
uma nova realidade interna-cional muito mais complexa. Tomando emprestado
uma imagem dos behavioristas, o meio internacional havia se tornado uma
realidade peculiar e diferente da simples soma das individualidades. Políticas
desenvolvidas de forma autônoma pelos Estados revela-vam-se completamente
inadequadas para o novo ambiente. A cooperação internacional
deixara de ser um elemento do postulado idealista para se transformar
numa exigência de qualquer política de cunho mais pragmático
que visse as vantagens de um ambiente de estabilidade internacional. Essa
percepção, no entanto, estava longe de ser assimila-da pelo
ambiente intelectual e político dos contemporâneos da paz
de Versalhes.
Com efeito, a década que se seguiu a Versalhes foi marcada pelos
esforços lide-rados pela Inglaterra de voltar à ordem do
século XIX, e a crise que se estendeu pela década de 1930
refletiu a total inadequação desses esforços. Na
verdade, nos primeiros três anos que se seguiram ao colapso da Bolsa
de Nova York, cada governo tentou, à sua maneira, enfrentar a crise
com as velhas ferramentas herdadas do século XIX. A convivência
internacional passava a exigir que mecanismos fossem criados para que
a cooperação regular entre os Estados e as nações
pudesse ser institucionalizada, evitan-do, assim, a competição
predatória e reduzindo as incertezas que haviam caracterizado a
década de 1930.
A Segunda Guerra Mundial foi, na verdade, o trágico epílogo
dessa longa agonia. Com efeito, em Bretton Woods, quando a guerra chegava
ao seu fim, não havia muita certeza quanto às instituições
e práticas que deveriam orientar as relações internacionais
sendo, no entanto, objeto de amplo consenso a noção de que
não deveriam ser os mes-mos padrões sobre os quais a ordem
econômica e política do século XIX havia se sus-tentado.
Nos anos que seguiram ao fim da guerra, gradativamente, os novos padrões
foram emergindo e ganhando forma mais definida nas instituições
e práticas internacio-nais.
Em primeiro lugar, os Estados Unidos assumiram de maneira inequívoca
seu pa-pel de grande potência exercendo sua liderança na
construção da ordem internacional. Uma disposição
que se tornou ainda mais decidida com o advento da Guerra Fria. Insti-tuições
internacionais foram criadas para articular as relações
econômicas e políticas, tornando a cooperação
sistemática e organizada um fator de estabilidade e segurança
internacional. Juntamente com esses novos padrões, as noções
de liberdade e de libera-lismo incorporaram a idéia de que a ação
do Estado constituía um elemento essencial na preservação
da sanidade dos mercados. O desenvolvimento e a disseminação
dos bene-fícios do progresso econômico passaram também
a se constituir em orientações a serem seguidas como fatores
de estabilidade social e de promoção de princípios
sobre os quais as sociedades deveriam assentar sua organização
social e política.
Esses padrões que passaram a predominar na ordem internacional
não surgiram de uma só vez como um conjunto organizado e
coerente a partir de uma visão estrutura-da a respeito daquilo
que poderiam ser as relações internacionais. A proposta
de Keynes feita em Bretton Woods, no sentido de que os Estados Unidos
deveriam injetar algo em torno de US$ 25 bilhões na economia internacional
para superar a estagnação econômi-ca do pós-guerra
devido à escassez da única moeda aceita internacionalmente,
fora re-jeitada como possível fonte de pressão inflacionária.
Três anos depois, no entanto, essa injeção de dólares
na economia européia seria implementada na forma do Plano Mar-shall
por razões político-estratégicas promovendo, assim,
a reconstrução da Europa e a recuperação do
dinamismo econômico internacional.
Em relação a outras partes do mundo, o efeito combinado
da Guerra Fria com a disposição dos Estados Unidos de disseminar
seus valores políticos, econômicos e soci-ais fazia com que
houvesse uma ordem mundial relativamente bem definida. A conten-ção
nuclear mútua produzia um equilíbrio de poder global enquanto,
regionalmente, o estabelecimento de esferas de influência relativamente
bem definidas das duas superpo-tências não deixava de desempenhar
um papel estabilizador6 . Por outro lado, os amplos programas
de ajuda ao desenvolvimento produziram um longo período de crescimento
que se espalhou por todo o globo. Conforme o Relatório Pearson,
na década de 1950, assim como na década seguinte, meia centena
de países manteve taxas de crescimento real acima de 2% ao ano7
. Esse longo período de crescimento generalizado também
ope-rava como fator de estabilização da ordem internacional,
ao evitar que focos de tensão surgissem ou que os existentes se
tornassem insustentáveis para as condições de equilí-brio
regional e global.
O reerguimento econômico da Europa e do Japão, assim como
a formação de núcleos de industrialização
acelerada em algumas regiões periféricas, foi um processo
acompanhado por crises sucessivas na economia internacional e pelo progressivo
declí-nio da União Soviética até o completo
colapso do bloco soviético. Essas transformações
produziram uma total mudança na ordem internacional, com conseqüências
para as per-cepções sobre o papel das potências, das
organizações internacionais e das “regras do jogo”
da política internacional.
Entre essas mudanças de percepção com repercussões
diretas sobre a conduta dos atores na política mundial destacam-se:
a valorização do mercado e a desconfiança no papel
do Estado; a descrença nas instituições internacionais
(a cooperação perde credi-bilidade como instrumento de solução
de disputas e acomodação de interesses interna-cionais);
e a rejeição da noção de que a grande potência
possui privilégios e também responsabilidades especiais
na manutenção da ordem internacional. Essas mudanças
nas percepções significam mudanças também
na forma de ver e conduzir as instituições e as ações
externas dos Estados, especialmente no que tange à questão
crítica do forneci-mento de bens públicos internacionais.
Essa é uma questão que, de uma forma geral, vem passando
a ser vista como afeita a nenhum ator em particular: os Estados mais po-derosos,
ao mesmo tempo em que são repelidos pelos Estados mais fracos,
também não se sentem responsáveis pela manutenção
da ordem e da estabilidade internacional, pre-ferindo a simples defesa
de seus interesses mais específicos e imediatos. As organiza-ções
internacionais, por sua vez, revelam-se incapazes de fornecer esses bens
públicos pelo simples fato de que sua ação depende
da disposição dos Estados que as mantêm.
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-
Bull, H. The Anarchical Society. Columbia University
Press, 1977. Uma tradução brasileira dessa obra foi
lançada em 2002, dentro da coleção “Clássicos
IPRI” (Brasília e São Paulo: Instituto de Pesquisa
de Relações Interna-cionais, Editora Universidade de
Brasília e Imprensa Oficial do Estado de São Paulo).
-
Krasner, Young e Ruggie são os autores mais
lembrados como estudiosos das relações internacionais
a partir do conceito de regime internacional. Um marco nessa abordagem
foi a publicação, em 1983, da obra coletiva International
Regimes, S. D. Krasner (ed.), Cornell University Press.
-
Carr, E.H. Vinte Anos de Crise. 1919-1939. Recentemente
publicado em nova edição revisada pelo Instituto de
Pesquisa de Relações Internacionais (IPRI) em co-edição
com a Editora Univ. de Brasília e a Imprensa Oficial do Estado
de S. Paulo, na coleção “Clássicos IPRI”
de obras consideradas fundamentais no estudo das relações
inter-nacionais.
-
Vide Bull, op.cit., na qual o autor discute em
profundidade a noção de equilíbrio de poder num
contexto de segu-rança estratégica entre as superpotências
nucleares.
-
O Relatório Pearson foi publicado no Brasil
com o título de Sócios no Progresso (Rio de Janeiro:
APEC Editora S.A., 1971). O quarto de século que antecedeu
a crise do petróleo desencadeada em 1973 foi chamado por muitos
autores como “os anos dourados do pós-guerra” em
virtude desse desempenho da economia internacional (ver, por exemplo,
Glyn et al., The Rise and Fall of the Golden Age. Helsinki: World
Institute for Development Economics Research, 1988).
4.
Bens públicos internacionais e distribuição de custos
O processo de decadência e colapso do bloco soviético foi
acompanhado pelo ressurgimento da Europa, do Japão e, mais recentemente,
da China como pólos de poder no mundo. Além disso, alguns
países em desenvolvimento, particularmente na Ásia e na
América Latina, avançaram na industrialização
e passaram, em alguns casos, a disputar também considerável
fatia dos mercados internacionais. Do ponto de vista dos padrões
vigentes nas relações internacionais, esses desenvolvimentos
constituem partes impor-tantes de um deslocamento bastante radical nas
concepções e doutrinas com vistas ao manejo da ordem internacional.
De um lado, a questão da segurança internacional dei-xou
de ser vista como o produto de uma aliança ou articulação
globalmente concebida. De outro, o processo que se poderia chamar de “desideologização”
fez com que iniciati-vas políticas internacionais passassem a ser
vistas, cada vez mais, como articulação de interesses e
não como implementação de princípios políticos
e sociais. Essa combinação foi decisiva para que a construção
e manutenção da ordem internacional se tornassem uma questão
que deveria ser entendida como um empreendimento coletivo e não
como atribuição da potência hegemônica. Conseqüentemente,
a distribuição dos custos da manutenção da
ordem internacional (burden sharing) passou a se constituir em tema central
de debate nas negociações internacionais.
No auge da Guerra Fria, John Kennedy declarava em seu discurso de posse,
em janeiro de 1961: “Que todas as nações saibam, quer
nos queiram bem ou mal, que esta-mos dispostos a pagar qualquer preço,
a suportar qualquer fardo e a enfrentar qualquer desafio para socorrer
todos os nossos amigos e para nos opor aos nossos inimigos para assegurar
a sobrevivência e o triunfo da liberdade.” O tom de seu discurso
refletia em toda a extensão a forma com que os Estados Unidos encaravam
seu papel no mundo, manifestando sua disposição de assumir
até solitariamente custos e riscos em nome da construção
de uma ordem mundial baseada em princípios e valores políticos
da socieda-de norte-americana.
Contrastando com essa declaração, duas décadas depois,
Ronald Reagan assumia a presidência dos Estados Unidos com um discurso
cujo tom era manifestamente dife-rente: “(...) responder lealdade
com lealdade, lutar pelas relações mutuamente benéficas
e não usar nossa amizade para impormo-nos sobre suas soberanias,
uma vez que a nossa soberania não está à venda.”
Na verdade, já no início dos anos 70, quando o presidente
Nixon anunciou oficialmente o fim da conversibilidade do dólar
(um anúncio que o mundo já esperava), a disposição
do governo norte-americano quanto ao seu papel na ordem internacional
pode ser resumida numa de suas afirmações: “we will
no longer fight with an arm behind our back” (“não
lutaremos mais com uma mão nas costas”).
O curto governo Kennedy marcou a culminância de um dos períodos
da história norte-americana em que a noção de “destino
manifesto” prevaleceu sobre a tendência ao isolacionismo.
Essa alternância entre uma atitude mais extrovertida e outra mais
intro-vertida está presente desde o surgimento dos Estados Unidos
como nação independente. Henry Kissinger, em seu livro Diplomacia,
dedica um capítulo a esse tema da alternân-cia das duas tendências
na história política norte-americana comparando duas figuras
do começo do século XX: Theodore Roosevelt e Woodrow Wilson8
. As ações e as atitudes desses dois estadistas servem,
na análise de Kissinger, para ilustrar como essa questão
continuava presente, mas se tornava mais complexa em face do inevitável
envolvimento dos Estados Unidos nas questões internacionais: Roosevelt
entendia que um equilíbrio de poder em termos globais era impossível
sem a participação norte-americana, a maior potência
industrial do mundo; Wilson, por sua vez, entendia que a América
tinha um papel internacional verdadeiramente messiânico e sua obrigação
não era com o equilí-brio de poder, mas com a disseminação
pelo mundo dos valores e princípios que nortea-vam a organização
política da sociedade americana.
Depois da Segunda Guerra Mundial, a reconstrução da Europa
e do Japão foi fei-ta com a ajuda dos Estados Unidos, que viam
nesse esforço uma componente estratégica para a consolidação
de uma ordem mundial favorável à preservação
de seus valores po-líticos e sociais. A bem-sucedida recuperação
dessas regiões, de fato, produziu um am-biente favorável
aos valores sociais e políticos básicos da sociedade norte-americana,
mas também produziu competidores capazes de rivalizar com os Estados
Unidos na dis-puta por mercados em toda parte, inclusive no mercado norte-americano.
Os Estados Unidos, desde a Conferência de Bretton Woods, proporcionavam
à economia mundial os recursos para a sustentação
do sistema monetário internacional, cujo objetivo era assegurar,
por meio de instituições estáveis, instrumentos operacionais
e um ambiente propício ao reerguimento da economia mundial, que
ainda sofria os efeitos da guerra. O abandono da conversibilidade do dólar
em 1971 e a prerrogativa estendida à moeda nor-te-americana de
poder flutuar ao sabor do mercado refletiam a nova realidade. O reer-guimento
da economia mundial tornou o sistema monetário internacional um
bem público, cuja manutenção e operação
não mais poderiam ser sustentadas apenas pelos Estados Unidos e
sua moeda. Os custos dessa tarefa excediam a capacidade da econo-mia norte-americana
enquanto, por outro lado, também seu funcionamento não poderia
estar em desacordo com os interesses e necessidades dos novos centros
de poder comer-cial e financeiro do mundo. Nesse quadro, as decisões
compartilhadas passaram a ser acompanhadas de discussões sobre
custos que também deveriam ser compartilhados. Nas sucessivas reuniões
que se seguiram ao anúncio do fim da conversibilidade do dó-lar,
cada vez mais, as negociações passaram a estar fortemente
centradas na difícil bus-ca de um razoável equilíbrio
entre a defesa de interesses individuais e a distribuição
dos custos resultantes do provimento de bens públicos internacionais
necessários à manu-tenção da estabilidade
e à promoção do crescimento na economia internacional.
Esse é um tema que continua presente nas reuniões do grupo
das nações mais ricas e poderosas do mundo.
Politicamente, as questões regionais passaram a ser avaliadas e
tratadas a partir do interesse local e regional, onde o nível de
envolvimento das grandes potências pas-sou a variar de acordo com
os interesses mais próximos e imediatos. A eliminação
do regime do apartheid na África do Sul, por exemplo, foi acelerado
com o fim da Guerra Fria. Dentro da nova configuração do
jogo de forças, a África do Sul deixou de ter o mesmo papel
estratégico que havia desempenhado ao longo da Guerra Fria. A segurança
e a estabilidade do sul do continente africano deixaram de ser parte de
uma estratégia mais geral de segurança internacional manejada
pelas duas superpotências, tornando-se uma questão a ser
administrada regionalmente, com envolvimento mais direto apenas de nações
com interesses mais imediatos. Do mesmo modo, a guerra civil em Angola
tam-bém sofreu conseqüências parecidas. Essa guerra,
que havia se iniciado como parte do processo de descolonização,
tornou-se uma questão a ser resolvida primeiro no âmbito
doméstico e, depois, no plano regional. O envolvimento de potências
estrangeiras pas-sou a depender basicamente do entendimento que cada um
tenha acerca dos possíveis desdobramentos da guerra em termos de
seus interesses individualmente considerados.
Desse modo, ordem, estabilidade e crescimento econômico global tornaram-se
bens públicos cujo fornecimento nenhuma grande potência está
mais disposta a prover e nem está mais em condições
de fazê-lo sozinha. A cooperação internacional virtualmen-te
deixou de ser uma expressão associada à noção
de ajuda internacional, como havia sido no quarto de século que
se seguiu ao fim da Segunda Guerra Mundial. Especial-mente após
o colapso da URSS, a cooperação internacional tornou-se
cada vez mais um exercício de negociação continuada
sobre regimes nos mais diferentes campos das rela-ções internacionais,
com particular destaque para a avaliação e distribuição
de custos e responsabilidades. Essa questão pode assumir muitas
formas: desde uma intervenção humanitária ou a constituição
de uma força de paz em regiões assoladas por conflitos até,
de maneira mais articulada e duradoura, um regime internacional para a
segurança ou para as relações econômicas. Os
efeitos de um conflito regional afetam de maneira diferenciada as grandes
potências, assim como os interesses comerciais e financeiros também
variam de acordo com as características e peculiaridades de cada
país ou regi-ão.
De qualquer modo, a questão da distribuição dos custos
emerge nas negociações como parte essencial dos acordos
e arranjos internacionais, uma vez que os Estados U-nidos, apesar de continuarem
como nação líder, perderam aquela condição
de suprema-cia que lhes permitia arbitrar questões internacionais
no âmbito da aliança ocidental. Nas duas últimas décadas
do século XX, diferentemente do que ocorrera nas duas pri-meiras
décadas do pós-guerra, a supremacia dos Estados Unidos deixara
de ser ampla e inquestionável no campo econômico enquanto,
no campo da segurança, as perspectivas de um conflito armado entre
grandes potências tornaram-se virtualmente inexistentes. Os impasses
nas negociações comerciais foram marcantes na Rodada Uruguai,
assim como também nas questões relativas a medidas de proteção
ambiental em escala plane-tária. Com efeito, recentemente, a relutância
dos Estados Unidos em pagar sua contribu-ição à Organização
das Nações Unidas e as pressões do Congresso para
que a quota de contribuição norte-americana seja reduzida
têm por origem essa nova característica da ordem internacional.
A ONU faz parte de um conjunto de instituições com o objetivo
de prover o meio internacional com um bem comum essencial: a estabilidade,
que é uma denominação mais neutra para a paz. Essa
questão, no entanto, assume feições seme-lhantes
nas muitas outras áreas cujos reflexos no plano internacional são
significativos, como aquelas relacionadas com o meio ambiente, com o comércio
ou mesmo com as várias formas de ilícitos, notadamente narcotráfico
e lavagem de dinheiro.
A estabilidade internacional (ou paz) pode ser comparada ao ar limpo,
à proteção da camada de ozônio e ao combate
à corrupção. Qualquer um desses elementos constitui
componente fundamental para um ambiente propício, para que as sociedades
possam prosperar e desfrutar de qualidade de vida condizente com padrões
de educação e bem-estar considerados saudáveis. A
validade de cada um desses elementos não precisa ser demonstrada;
todavia, na condição de bens públicos, são
claramente definidos em seu significado, porém difusos no que diz
respeito a responsabilidades e benefícios. As so-ciedades, organizadas
em Estados, procuram promover seus interesses comerciais, polí-ticos
e até mesmo culturais sem considerar, ou considerando apenas secundariamente,
a preservação ou promoção de bens públicos.
Por que o crescimento da economia, que significa mais empregos e melhores
ganhos, deve ser contido ou reduzido devido a con-siderações
sobre eventuais danos ao meio ambiente, especialmente quando esses danos
afetam muito mais outros países ou quando seus efeitos mais dramáticos
serão sentidos apenas a médio e longo prazos? Por que destinar
recursos públicos escassos ao combate a ilícitos internacionais
se o narcotráfico ou a lavagem de dinheiro estão trazendo
fun-dos para o país, especialmente quando se sabe que, se o dinheiro
oriundo dessas ativi-dades não vier para este país, irá
para outros países que não combatem ou simplesmente fingem
combater esses ilícitos? Por que patrocinar intervenções
humanitárias em áreas distantes, que não ameaçam
diretamente a estabilidade social e a segurança do país?
Para que sustentar o funcionamento de entidades internacionais que podem,
eventual-mente, tomar decisões ou envolver-se com questões
que não são de interesse direto e imediato dos contribuintes
que elegeram os titulares de mandatos públicos?
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- Kissinger, H. Diplomacia. São Paulo: Livraria Francisco Alves,
1997. Capítulo 2, p. 25-57.
5
– Uma perspectiva para a ordem internacional
A tendência à diluição de responsabilidades
em relação ao provimento de bens públicos internacionais
já era bastante visível ao longo da última década
do século XX. No pós-guerra, a Europa construiu seu espaço
na ordem internacional a partir da supre-macia norte-americana e, seja
porque essa atitude poderia se afigurar mais cômoda e menos dispendiosa,
ou porque os europeus foram deliberadamente compelidos a essa postura
pela ação política dos Estados Unidos, suas responsabilidades
no provimento de bens públicos internacionais sempre foram consideradas
apenas secundariamente em relação a seus interesses nacionais.
Para essas potências, o interesse no manejo de crises internacionais
tem dependido diretamente da avaliação do grau em que essas
crises pu-dessem vir a afetar seus interesses mais imediatos. No caso
do Japão, essa questão cla-ramente só pode ser vista
a partir da política norte-americana em relação ao
país e em relação à região. Os Estados
Unidos, por sua vez, como já foi mencionado, de algum tempo vinham
questionando seu próprio papel no mundo enquanto, por outro lado,
o sentimento anti-americano também se alastrava, inclusive entre
seus tradicionais alia-dos. Não é objeto deste trabalho
discutir as possíveis razões para esse fenômeno, mas
sim considerar suas conseqüências para a ordem internacional.
Os ataques de 11 de setembro aceleraram essa tendência. A propensão
ao isola-cionismo, que de tempos em tempos surge na sociedade norte-americana
recebeu forte impulso. Dadas as características do mundo atual,
no entanto, esse isolacionismo assu-me um caráter diferente daquele
que havia no entre-guerras e em outros tempos. O iso-lacionismo de hoje
toma a forma de ações unilaterais nas mais diferentes instâncias:
na política comercial, no âmbito das organizações
internacionais, nos compromissos na esfera social, ambiental ou dos direitos
humanos e também, obviamente, nas ações com vistas
a questões de segurança internacional, que passaram a ser
vistas essencialmente a partir da ótica da segurança doméstica.
Esse quadro afigura-se bastante preocupante não apenas porque,
aparentemente, nenhuma grande potência se apresenta com disposição
de prover bens públicos essenci-ais à estabilidade da ordem
internacional, mas porque sem a participação ativa dos Es-tados
Unidos nesse sentido qualquer ação se afigura inócua.
Na década de 1920, os Estados Unidos eram o maior centro industrial
e financei-ro do mundo, mas desenvolviam políticas financeiras
autônomas tendo em vista apenas os interesses imediatos de sua economia,
constituindo-se assim num elemento desesta-bilizador do sistema monetário
e financeiro internacional, levando H. Cleveland a com-parar os Estados
Unidos a “um touro se movendo na loja de porcelanas do sistema monetário
do mundo” 9. No mundo atual, é difícil
saber que ações efetivamente constru-tivas os Estados Unidos
poderiam desenvolver para a construção de uma ordem interna-cional
mais justa e estável. No entanto, é perfeitamente claro
que ações unilaterais por parte de uma potência com
as dimensões e com o diferencial de poder dos Estados Uni-dos são
eminentemente desestabilizadoras. Iniciativas construtivas de outras nações
podem ser solapadas por ações unilaterais norte-americanas,
mesmo que essas ações tenham por objetivo a simples defesa
de interesses nacionais como o fazem rotineira-mente todos os países.
A comunidade internacional (uma noção muito vaga, mas que
inclui principalmente as grandes potências da Europa e da Ásia),
por sua vez, repete experiências passadas e, indiferente à
necessidade de construção de uma ordem interna-cional mais
estável e mais justa, vem agindo movida essencialmente por seus
interesses individuais mais imediatos. Joseph Nye, em livro recente, fala
da necessidade dos Esta-dos Unidos procurarem na cooperação
internacional a única forma de exercer uma lide-rança efetivamente
eficaz e construtiva, mas essa concertação só é
possível quando as partes se revelam interessadas e dispostas a
assumirem responsabilidades10 . Este, entre-tanto, não
parece ser o caso do ambiente internacional hoje.
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- Cleveland, H.v.B. The International Monetary System in the Interwar
Period. In Rowland, B.M. Balance of Power or Hegemony: the Interwar
Monetary System. New York University Press, 1976, p. 43.
- Nye Jr, J.S. O Paradoxo do Poder Americano. Por que a Única
Superpotência do Mundo Não Pode Prosseguir Isolada. Editora
UNESP, 2002.
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