Uma
análise da corrupção pública a partir da racionalidade e da ação
Carlos
Eduardo Evangelisti Mauro*
Resumo:
Este artigo propõe uma abordagem de análise da corrupção
como um fenômeno derivado de ações individuais racionais,
tratando assim o burocrata público como um caçador-de-renda
típico. Toda a análise se baseia nos pressupostos do individualismo
metodológico. Sistematizou-se uma extensa bibliografia sobre
o assunto, servindo como revisão bibliográfica para futuros
estudos, especialmente aqueles escritos em português.
Palavras-Chave:
caçador-de-renda, racionalidade, ação racional,
corrupção.
A corrupção
como um fenômeno social remete-nos imediatamente à essência
da Economia como disciplina intelectual: o bem-estar. Lembra-nos, portanto,
da natureza do economista: um indivíduo que prefere o bem ao mal,
um indivíduo que mergulha na realidade para nela interferir.
Além das rusgas tolas e infantis entre economistas, sociólogos,
cientistas políticos, antropólogos, filósofos e psicólogos,
existem diferenças essenciais entre essas disciplinas quando lidamos
com a ação humana. Algumas dessas diferenças, inicialmente,
parecem excludentes, mas quando se aprofunda o debate percebe-se que a
sua maioria é complementar.
Para compreender a corrupção, é necessário
observar a realidade sob o prisma do indivíduo, pois é ele
quem age, corrompendo ou sendo corrompido. Existem muitas regras para
a ação do Estado que em nada coíbem a corrupção.
Uma política pública de combate à corrupção
deve levar em consideração os incentivos seletivos1
que fazem o indivíduo participar de uma organização
corrupta, mesmo que informal.
Como exemplo, um dos grandes focos de corrupção pública
é o processo de compra governamental. Um elemento importante das
compras do governo é a licitação. Defensores deste
instituto dizem ser impossível controlar a burocracia pública
nas compras sem os processos licitatórios. No entanto, Barros (1995)
escreve: “Com a licitação, entre outros fins, o legislador
procurou garantir a contratação contra conluios, partindo
do pressuposto ou do preconceito de que administradores e administrados
não merecem confiança. Mas os conluios subsistiram com a
licitação. Existem na licitação. Essa impotência
do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de conluio
que não deixa de existir e a perda de eficiência que passa
a existir com a licitação, a fim de reiterar o questionamento
em face daquele pressuposto de desconfiança. Os balanços
recentes são mais negativos que os precedentes, concluindo pela
ineficácia da licitação perante os seus fins.”
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* Carlos
Eduardo Evangelisti Mauro é economista pela FAAP, mestrando em
Administração Pública e Governo na FGV-SP, professor
da Faculdade de Administração da FAAP, editor da revista
Estratégica – Revista Acadêmica da Faculdade de Administração
da FAAP e do FAAP-MBA e foi pesquisador do Instituto Fernand Braudel de
Economia Mundial. E-mail: ceemauro@gvmail.br
- Sobre
os incentivos seletivos, ver Olson (1999).
Os defensores
do processo licitatório argumentam que ele traz economicidade,
igualdade e moralidade. A licitação, entretanto, se por
um lado pretende garantir o direito de isonomia, por outro lado impede
um processo de compra público e dinâmico, sob os parâmetros
de eficiência desejados pelo mercado. A esse respeito escreve Rigolin
(1991): “A lei, claramente, desconfia do agente administrativo –
e portanto da própria Administração –, impondo-lhe
a cada licitação, trilhar uma ‘via crucis’ quase
sempre sumamente penosa e árdua, técnica e materialmente
perigosa por tão complexa, repleta de armadilhas e tropeços,
de toda ordem, além de sempre mais demorada do que a economia exige,
infelizmente também com premência crescente.”
Pode-se dizer que tanto juristas como economistas concordam que um ordenamento
regulatório complexo, como é a licitação,
facilita a ação dos rent-seekers2 (Mauro, Diniz,
Souza, 2001).
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- Rent-seekers, ou caçadores
de renda, são os agentes do rent-seeking, ou caça aos
ganhos previstos com os projetos governamentais pelas partes privadas
dispostas a gastar elevadas quantias para aumentar a probabilidade de
serem escolhidas como seus beneficiários (Frank, 1998).
O processo
licitatório tradicional é um exemplo típico de um
conjunto de regras criado à margem da lógica e da racionalidade
individual. Tenta-se coordenar uma ação coletiva sem levar
em conta a estrutura de incentivos e a lógica racional da ação
humana.
Analogamente, podemos pensar numa sala de cinema que, absolutamente lotada,
começa a pegar fogo. Serão 500 pessoas pensando e agindo
sob a pressão dos segundos. Sob a racionalidade individual, todos
começarão a correr na tentativa de salvamento. O resultado
coletivo será um número grande de mortos e feridos. Sob
a racionalidade coletiva, cada indivíduo deveria andar calmamente
em direção à porta, pensando que o resultado coletivo
será melhor caso se comporte assim. Somente sob circunstâncias
especiais, como num grupo treinado, o resultado coletivo seria o melhor.
Mesmo sabendo disso, os cinemas, casas noturnas e estádios de futebol,
entre outros locais que abrigam multidões, continuam adaptados
aos indivíduos supostamente regidos pela lógica coletiva.
Ou seja, construídos para aqueles que não sucumbem às
pressões do instinto de sobrevivência, inerente ao ser humano.
Nesse momento, faz-se necessário tornar explícita a base
teórica do argumento central desse artigo. Constitui-se do individualismo
metodológico e a teoria da ação racional, com racionalidade
limitada.
A aceitação do individualismo metodológico não
retira a importância das instituições, organizações
e do Estado na análise da corrupção. O individualismo
metodológico não é atomismo nem é uma forma
de oposição ao Estado, tampouco uma “tendência
para se libertar de toda obrigação de solidariedade e pensar
apenas em si” (Lalande, 1999). “O individualismo metodológico
supõe que a ação intencional dos indivíduos
com respeito às suas escolhas (baseadas em desejos e crenças
particulares) produz ordem ou desordem social, ainda que o faça
como conseqüência não intencional da combinação
das decisões individuais.” (Orenstein, 1998)
A ação individual intencional, acima citada, pode ser estratégica
ou paramétrica. Na estratégica, cada ator pondera a ação
dos demais em sua própria ação. Na paramétrica,
a ação de cada ator é decidida a partir de uma estrutura
fixa de informações.
Jon Elster escreve sobre o individualismo metodológico em Making
Sense of Marx: “By this I mean the doctrine that all social phenomena
– their structure and their change – are in principle explicable
in ways that only involve individuals – their proprieties, their
goals, their beliefs and their actions. Methodological individualism thus
conceived is a form of reductionism. To go from social institutions and
aggregate patterns of behaviour to individuals is the same kind of operation
as going from cells to molecules. The rationale for reductionism can briefly
be stated as follows. If the goal of science is to explain by means of
laws, there is a need to reduce the time-span between explans and explanandum
- between cause and effect - as much as possible, in order to avoid spurious
explanations” (Elster, 1985).
Segundo Levine, Elster não é um atomista3 “porque
não proscreve da explicação científica as
características relacionais irredutíveis dos indivíduos”
(Levine, 1989). Isto é, as propriedades relacionais não
são redutíveis a propriedades atomísticas, portanto
a explicação sociológica encontra-se essencialmente
nas relações entre indivíduos.
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- O atomismo não
aceita nenhum tipo de explicação que venha da relação
entre indivíduos, nem entre entidades sociais agregadas. Para
um atomista, “somente são explicativas as entidades constituídas
de modo plenamente não relacional” (Levine, 1989). Sendo
assim, a explicação da ação seria redutível
apenas ao indivíduo. O atomismo sustenta, ainda, que “os
fatos ligados a relações sociais afetam as ações
apenas em virtude de influenciarem, atomisticamente, os pensamentos”
(Levine, 1989). O individualismo metodológico, assim como o atomismo,
concebe a explicação sociológica redutível
ao nível individual. Porém, não somente ao indivíduo,
mas principalmente ao conjunto de relações entre indivíduos.
Dada a superioridade
explicativa das relações entre os indivíduos, em
detrimento das relações entre entidades sociais agregadas
e da redução a propriedades atomísticas, pode-se
entender que no individualismo metodológico o todo visto como a
soma das ações individuais não-relacionais é
menor que o todo entendido como a combinação de decisões
individuais estratégicas (no sentido acima descrito), que considera
as relações entre os indivíduos (Mauro, 2002).
Para tentar explicar a corrupção pública é
preciso compreender como o indivíduo age e porque decide por uma
ação e não por outra. Na economia existe o conceito
de Homo economicus, que denota uma explicação da ação
humana.
Em Comportamento Individual: Alternativas ao Homem Econômico, Fonseca
descreve dois significados de “homem econômico”: os
tipos psicológico e lógico. No primeiro, o do tipo psicológico,
o homem caracteriza-se pelo egoísmo, pela ganância e pela
insaciabilidade: “A defesa do auto-interesse é interpretada
em sentido forte ou substantivo, como a busca de fins egoístas,
o primado do motivo-monetário nas transações e o
hedonismo psicológico. Na evolução da economia, essa
versão do ‘homem econômico’ está associada
à aliança entre a filosofia utilitarista inglesa e a teoria
econômica, que começa na geração de J. Bentham,
James Mill, D. Ricardo e do (jovem) J. S. Mill, e ganha contornos mais
nítidos nos trabalhos de W. S. Jevons e F. Y. Edgeworth.”
(Fonseca, 1988).
No segundo tipo, o lógico, retira-se da noção de
auto-interesse qualquer conteúdo ético ou psicológico.
Nele, o homem econômico “distingue-se da versão original
neoclássica ao deslocar a ênfase do componente motivação
para o componente racionalidade ou escolha racional. (...) De acordo com
a definição usual, dado o conjunto de ações
possíveis e o conhecimento de suas conseqüências, o
agente escolhe racionalmente se não existe ação disponível
para ele cujas conseqüências sejam-lhe preferíveis às
da ação escolhida. A racionalidade do agente tem a ver com
a relação entre meios e fins, entre ações
e a satisfação de desejos. O ‘homem econômico’
racional é aquele que age do modo apropriado, i.e. maximiza a satisfação
de suas preferências, sejam elas as de uma Madre Tereza ou Xuxa,
Sócrates ou Gérson”. (Fonseca, 1988).
Portanto, a questão da ação racional se resume à
seguinte pergunta: como os indivíduos determinam suas escolhas?
Escolhem dentre os meios conhecidos os mais eficientes para atingir o
fim pretendido, seja ele qual for.
Os requerimentos da racionalidade estão divididos em fortes e fracos.
Os fortes estão ligados à capacidade individual de maximização
(Orestein, 1998):
(i) impossibilidade
de crenças e preferências contraditórias;
(ii) impossibilidade de preferências intransitivas;
(iii) conformidade das decisões com os axiomas
do cálculo probabilístico.
Os fracos, por outro lado, são os elementos que tornam viável
o equilíbrio estratégico entre atores racionais:
(i) suposições corretas sobre decisões
de outros agentes;
(ii) probabilidades subjetivas devem se aproximar de
freqüências observadas;
(iii) estando em uma situação ótima
nenhum agente varia sua decisão.
A escolha
racional é alvo de importantes e consistentes críticas,
mas parece não ter surgido uma explicação melhor
para o fenômeno da ação humana. Sabe-se que ninguém
possui informação completa para tomar uma decisão
maximizadora no sentido forte do termo; entretanto, diante das informações
incompletas o indivíduo decidirá tentando satisfazer suas
preferências não-contraditórias e transitivas.
Na medida em que aumentam o risco e a incerteza, o conceito de racionalidade
fica mais complexo. Por isso, poucos autores aceitam a racionalidade perfeita,
relaxando-a até o conceito de racionalidade imperfeita ou limitada.
Segundo Boudon, o homem subordinado à racionalidade imperfeita
é “um ator intencional, dotado de um conjunto de preferências,
procurando maneiras aceitáveis de realizar seus objetivos, mais
ou menos consciente do grau de controle que tem sobre elementos das situações
onde está metido, agindo com informações limitadas
em uma situação de incerteza. Em resumo, a característica
fundamental do que chamo de Homo sociologicus é racionalidade limitada.”
(Boudon, 1982, in Orenstein, 1998)
No modelo de racionalidade imperfeita, há outros elementos “não-racionais”
que interferem no comportamento dos atores são admissíveis,
como: a) agir por hábito entes de qualquer cálculo; b) estar
dominado por pulsões inconscientes; c) compulsão imitativa;
d) preconceitos e tradição.
Fica claro, portanto, que, intuitivamente, o modelo de racionalidade imperfeita
aproxima-se mais da realidade de um mundo de informação
assimétrica do que o de racionalidade perfeita. Porém, ele
não invalida o postulado da racionalidade.
Outro ponto importante sobre o tema é a impossibilidade de ação
coletiva intencional. Sobre isto, é essencial o teorema central
de Olson: “cada indivíduo, ao decidir sobre seu engajamento
numa determinada ação coletiva, estimará o benefício
pessoal líquido decorrente de seu engajamento através do
confronto dos custos pessoais decorrentes de uma eventual decisão
de participar com o benefício bruto que ele julgar que a sua participação
individual na ação coletiva em questão lhe trará.”
(Reis, 1990)
Acredita-se que é impossível a coordenação
de uma ação coletiva planejada em que todos participem independentemente
dos benefícios que serão internalizados pelos próprios
participantes. Em termos práticos, isto significa que a existência
de classes sociais conscientes, que agem com racionalidade e intencionalidade
coletivas, é impossível, dada a natureza egoísta
do homem. Isto não impossibilita que, por meio de jogos cooperativos
repetidos, haja uma determinada ação coletiva que aparentemente
terá intencionalidade e racionalidade coletivas, mas que será
de fato a soma de interesses individuais convergentes, provavelmente conseguidos
através de incentivos seletivos e do desenvolvimento de algum altruísmo.
Esta cooperação será instável e não
significará, em última instância, a consciência
de classe (Mauro, 2002).
Partindo da definição weberiana de sociologia, teremos condições
de entender os conceitos sociológicos fundamentais, especificamente
o da ação social. A sociologia é “uma ciência
que pretende compreender interpretativamente a ação social
e assim explicá-la causalmente em seu curso e em seus efeitos”.
(Weber, 2000). A ação social é “uma ação
que, quanto ao seu sentido visado pelo agente ou os agentes, se refere
ao comportamento de outros, orientando-se por este em seu curso. (Weber,
2000).
Para ser compreensível, a ação precisa ter um sentido.
“’Sentido’ é o sentido subjetivamente visado:
a) na realidade a, num caso historicamente dado, por um agente, ou ß,
em média e aproximadamente, numa quantidade dada de casos, pelos
agentes, ou b) num tipo puro conceitualmente, construído pelo agente
ou pelos agentes concebidos como típicos. Não se trata,
de modo algum, de um sentido objetivamente ‘correto’ ou de
um sentido ‘verdadeiro’ obtido por indagação
metafísica.” (Weber, 2000)
Para Weber, uma interpretação causal de uma ação
social concreta estará correta quando o desenrolar externo e o
motivo forem conhecidos de maneira exata e, ao mesmo tempo, compreensível
quanto ao sentido em seu nexo.(Weber, 2000). “Motivo” é
“uma conexão de sentido que, para o próprio agente
ou para o observador, constitui a ‘razão’ de um comportamento
quanto ao seu sentido.” (Weber, 2000).
Assim sendo, a compreensão interpretativa causal da ação
social atingirá seu ponto máximo quando tal ação
possuir sentido e motivo conhecidos de maneira exata. Para isso ocorrer,
será necessário que a evidência da compreensão
seja de caráter racional e que a ação seja racional
referente a fins. É importante ressaltar que, em nenhum momento,
Weber afirma que isso é possível, e exatamente por isso
denomina seu campo de estudo de sociologia compreensiva.
Para Weber, a ação social pode ser racional referente a
fins; racional referente a valores; afetiva e tradicional. No modelo burocrático
weberiano, a ação deverá ser sempre referente a fins.
Parece haver uma racionalidade pública e uma privada em seu modelo,
quando percebemos que os fins da burocracia podem constituir incentivos
ou constrangimentos potentes para conformar as ações individuais
em ações eficientes e racionais do ponto de vista coletivo.
“Um problema implícito a tal visão de burocracia está
no fato dela partir de uma distinção entre racionalidade
pública e privada, desconsiderando o papel da estrutura de motivações,
gerada dentro de um conjunto de regras e valores. Eu sustento que os agentes
que atuam na esfera pública devem ser encarados como Homo economicus.
Na verdade, eles são caçadores-de-renda (rent-seekers) como
qualquer agente dentro da sociedade. Dentro dessa concepção,
todo agente privado ou público age de acordo com princípios
privados e, se houver a possibilidade, busca transferir renda de outros
setores da sociedade. Mas isto não quer dizer que os agentes públicos
quebram as regras do jogo: eles têm suas ações limitadas
por regras e por um sistema de incentivos que geram determinados resultados.
Se a profissionalização e a eficiência são
um valor, eles também agirão de acordo com esta restrição.”
(Silva, 1995)
Em Paradoxos do Liberalismo: Teoria e História, Santos (1999) escreve:
“Evidentemente que de há muito não mais se considera
a burocracia pública como neutra, uma espécie de eunuco
político, sem preferências independentes e sem capacidade
de efetivar algumas delas, tal como o modelo clássico de Weber
presumia.”
O argumento central aqui exposto é o de que o modelo burocrático
weberiano depende de um homem mais comportado e menos egoísta que
o definido como Homo economicus. Sustento que o cálculo custo/benefício
sempre estará presente nas mentes dos homens quando decidem. Claramente,
o benefício poderá não ser apenas o aumento privado
da renda. Segundo Olson, “os incentivos econômicos não
são, com certeza, os únicos incentivos possíveis.
As pessoas algumas vezes sentem-se motivadas, também, por um desejo
de prestígio, respeito, amizade e outros objetivos de fundo social
e psicológico.” (Olson, 1999)
Os homens que agem em nome da “racionalidade pública”
o fazem sempre por meio de uma racionalidade individual referente a fins.
Não importa se é por prestígio ou renda. O fato é
que a lógica da ação é privada e não
pública, individual e não coletiva. Como conseqüência
imediata desse argumento aparece a possibilidade de combater a corrupção
aumentando: a) os riscos inerentes à ação; b) os
constrangimentos legais. Igualmente ao caso da licitação,
o simples crescimento da complexidade legal não irá impedir
a corrupção. Poderá até aumentá-la.
Por outro lado, diminuir a sensação de impunidade aumentará
o custo da ação corrupta e poderá ter um efeito devastador
na corrupção. Nesse caso, a impunidade corresponde a um
risco menor.
A ação corrupta acontece com maior ou menor intensidade
dependendo dos sistemas de incentivos presentes nas “instituições,
nas leis, regulamentações governamentais, valores morais
e regras auto-impostas” (Silva, 1995). Assim sendo, “dentro
desta visão econômica de corrupção existem
três formas de controlar o fenômeno: (i) minimizar a regulamentação
e buscar um desenho institucional que iniba as oportunidades de caçar
renda ilegalmente, (ii) impor um sistema de crime e castigo que aumente
o risco, na margem, da ação corrupta e (iii) criar um sistema
de incentivos e uma cultura organizacional dentro da máquina pública
que valore negativamente a corrupção (ética do mérito
e da correção).” (Silva, 1995)
Por fim, e reiterando o que foi escrito, sustento o pensamento de que
não será por meio da criação de ordenamentos
jurídicos complexos, tampouco pela crença em uma burocracia
determinada por um possível “espírito público”,
que a corrupção será controlada. O agente público
precisa sentir-se atraído pela ação moral, seja pela
cultura organizacional pública ou por um senso comum que desvalorizem
a ação corrupta, seja pelo aumento do risco em corromper
ou ser corrompido.
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